Содержание
- Введение
- Глава 1. Антикоррупционная политика в условиях административной реформы
- 1. 1. Легализация понятия коррупции
- 1. 2. Уровень коррупции в России
- 1. 3. Антикоррупционная политика
- Глава 2. Анализ методов и технологий, используемых в антикоррупционной поли-тике
- 2. 1. Национальный план противодействия коррупции
- 2. 2. Система организационно-правовых средств антикоррупционной полити-ки
- Глава 3. Исследование коррупционных рисков и разработка антикоррупционных механизмов в сфере деятельности ФАС России
- 3. 1. Анализ коррупционных рисков
- 3. 2. Разработка антикоррупционных мер в сфере деятельности ФАС Рос-сии
- Заключение
- Список литературы
- Приложения
- Актуальность исследования
Коррупция как одно из самых пагубных явлений для любого государства стала для России в начале третьего тысячелетия основным препятствием для поли-тического, экономического и духовного возрождения, превратилась в реальную уг-розу национальной безопасности страны, главный тормоз на пути любых преобра-зований. Став фактически одним из элементов функционирования государства, не-отъемлемой составляющей его взаимоотношений с гражданами, коррупция поро-дила чудовищные диспропорции не только в системе управления и функциониро-вания государственных институтов, но и привела к серьезным сдвигам в сознании граждан, которые все больше и больше утрачивают доверие к власти и веру в сра-ведливость.
Данные криминальной статистики, социологические опросы и оценки экс-пертов показывают, что коррупция поразила практически все сферы нашей жизни от государственной службы и правоохранительных органов до здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы. Уровень и масштабы существующей в стране коррупции сдерживают экономическое развитие России, негативно отра-жаются на инвестиционном климате, снижают международную заинтересован-ность в сотрудничестве с нашей страной.
Поражение коррупцией властных структур неизбежно приводит к снижению роли государства как регулятора экономических и социальных процессов, стиму-лирует паразитирование незначительной части общества на проблемах и тяготах большинства, переводит нормальную систему взаимоотношений между людьми в теневую, зачастую криминальную сферу. Особенно опасна коррупция в правоох-ранительных органах, спецслужбах, прокуратуре, судебной системе, поскольку она подрывает веру населения в способность государства защитить права и свободы своих граждан.
Противодействие коррупции стало в настоящее время важнейшей стратеги-ческой задачей деятельности Российского государства и его гражданского общест-ва.
Проблема коррупции не столько правовая, сколько социально-политическая. С этой позиции надо рассматривать и основные антикоррупционные меры, среди которых, прежде всего, те, что направлены на ограничение власти и произвола бю-рократии, повышение независимости бизнеса и граждан.
Опыт борьбы с коррупцией в таком коррумпированном регионе, как Африка, показывает, что две основные стратегии обуздания коррупции в африканских стра-нах (кампании возмездия и проведение антикоррупционных реформ, направленных на усиление эффективности законодательства либо на улучшение этических норм и общественного контроля) не были успешными. Причины неудач были разными, тем не менее, существуют и однотипные факторы, препятствующие борьбе с кор-рупцией. Опыт функционирования Управления по борьбе с коррупцией и эконо-мическими преступлениями в Ботсване свидетельствует о возможности эффектив-ного противостояния коррупции и на низшем, и на высшем уровнях.
Прямое же заимствование опыта развитых стран для условий Росии являет-ся преждевременным.
Наш собственный опыт говорит, что традиционно в истории российского ан-тикоррупционного законодательства, фактором, определяющим его действенность и силу, была заинтересованность верховной власти в четком регулировании госу-дарственной службы чиновников, призванных защищать государственные и обще-ственные интересы. Исследователи отмечают оперативность введения антикорруп-ционных норм в российское законодательство XIX в. Антикоррупционные меры, разрабатываемые российскими правоведами, находили в большинстве случаев поддержку у власти и законодательно закреплялись.
Главная причина низкой эффективности системы государственного управле-ния и коррупции в том, что исполнительная власть осталась по существу нерефор-мированной. Сохранились принципы ее организации, методы управления, стерео-типы деятельности государственных служащих, сформировавшиеся в условиях прежнего политического режима и механизма осуществления власти.
Внеправовое, по сути, положение государственной службы является основ-ной причиной чрезмерной роли инструкций и неправовых практик как чиновников, так и граждан, а также «простора для личного усмотрения чиновника», а значит, и произвола.
Коррупция вполне устраивает целые социальные группы (например, бюро-кратию), с другой, чрезвычайно конфликтогенна. Последнее связано с конфлик-том интересов внутри упомянутых социальных слоев. Но главное в ускорении отчуждения между законопослушным населением и властными структурами, на-растании конфронтационных настроений населения против коррумпированной по-литической верхушки.
Неудачи в борьбе с коррупцией во многом можно объяснить отсутствием по-литической воли у государства и укоренившимся в обществе представлением о том, что «все можно купить, все можно продать».
Типизация коррупционного влияния на решения в государственном управле-нии норма современной жизнедеятельности российского общества, что также свидетельствует о глубоком укоренении ее в сознании людей как внутреннего ре-гулятора поведения и закреплении в повседневном знании как эффективного меха-низма удовлетворения личных и групповых интересов.
Итак, в России довольно большой слой граждан заинтересовн в сохранении основанных на коррупции отношений, в то же время все большая часть граждан испытывает на себе пагубные последствия коррупции. Возникшие в России «ди-кий», нецивилизованный и криминализованный рынок и низколегитимный бизнес не могут существовать вне масштабной коррупции. Более того, они провоцируют рост коррупции и являются препятствием на пути антикоррупционных реформ.
В соответствии со всем выше сказанным актуальность темы исследования, посвященной антикоррупционной политике очевидна.
Целью исследования является исследование антикоррупционной политики на примере ФАС России.
Объект исследования антикоррупционная политика.
Предмет исследования методы и технологии реализации антикоррупци-онной политики.
Задачи исследования:
— определить понятие коррупции и степень легализации данного понятия;
— обозначить уровень коррупции в России;
— рассмотреть антикоррупционную политику;
— проанализировать национальный план противодействия коррупции;
— обозначить систему организационно-правовых средств антикоррупционной политики;
— провести анализ коррупционных рисков ФАС России;
— разработать антикоррупционные меры в сфере деятельности ФАС России.
Степень изученности
Исследованием вопросов коррупции, антикоррупционной политики, методов и технологий ее реализации занимались следующие авторы: Сатаров Г. А., Варени-чева Т., Владимиров Д., Гладунов О., Граник И., Давыдова М., Домнышева Е., Ев-планов А., Кириллов Р., Колоколов Н. А., Коновалов И. Н., Петров М. П., Лопашен-ко Н. А, Львович Е. В., Лапунин М. М., Маус Н. и др.
Новизна исследования состоит в том, что было проведено комплексное ис-следование антикоррупционной политики в Российской Федерации, методов и технологий ее реализации.
Структура диплома
Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка лите-ратуры и
приложений. Объем работы составляет
Глава 1. Антикоррупционная политика в условиях административ-ной реформы
1.1.Легализация понятия коррупции
Понятие коррупции не получило в России юридического закрепления, его легальная формулировка пока неизвестна отечественному законодательству. Некоторые субъекты Федерации имеют опыт антикоррупционного законотворчества (Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. № ВС-25/36 (в ред. от 5 августа 1999 г.) «О борьбе с коррупцией» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. № 2. Ст. 37). В других субъектах Федерации и практически во всех муниципальных образованиях законодательные и иные нормативно-правовые акты антикоррупционной направленности не приняты или устарели, и в лучшем случае такие акты сводятся к созданию антикоррупционных «карманных» структур или регулируют очень ограниченный круг вопросов .
В такой ситуации проведение эффективной антикоррупционной политики невозможно, о чем свидетельствуют многочисленные результаты исследований мнения населения, власти и экспертов. Положение дел в целом характеризуется как засилие коррупции во всех сферах общественной жизни.
Коррупция означает противоправное или не предусмотренное правом пре-доставление или получение (а равно выражение намерения предоставления или получения) материальных и нематериальных преимуществ, благ в результате реа-лизации полномочий субъектами властно-публичной деятельности либо использо-вания ими должностного положения в целях, несовместимых с интересами пуб-личного управления, сопровождающееся нарушением принципов справедливости в организации и осуществлении государственной власти и местного самоуправления, разумной достаточности и минимизации властно-публичных средств в жизнедея-тельности гражданского общества. Таким образом, имеет место внеправовой спо-соб реализации властных полномочий должностными лицами сектора публичного управления. При этом патогенность коррупции обусловлена отношениями обмена или принуждения (одностороннего стимулирующего воздействия) с целью полу-чения материальных или нематериальных благ или преимуществ.
Следует считать коррупцией и такие явления, которые не поддаются четкому правовому регулированию, а потому не могут быть изложены враз и навсегда сформулированном определении коррупционного поведения. Необходимо ставить вопрос о закреплении общего понятия коррупции, а также понятий администра-тивно и уголовно наказуемой коррупции, дисциплинарного коррупционного про-ступка, коррупции лиц, занимающих государственные политические должности Федерации и субъектов РФ. В этом смысле не может быть точного общеотраслево-го понятия коррупции. Достаточно большая часть коррупционных проявлений, на-пример скрытая (нейтральная) коррупция не воспринимается обществом как жиз-ненно важная проблема, она недосягаема для репрессивных мер и требует совер-шенно иного комплекса антикоррупционных средств, нежели чем открытая (не-гативная) форма коррупции.
Учитывая процесс присоединения России к Конвенции ООН против корруп-ции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, нор-мы российского антикоррупционного законодательства, а также потребности прак-тики в создании новых эффективных антикоррупционных институтов, следует за-крепить возможность установления дополнительных правовых барьеров как на пу-ти традиционных разновидностей коррупционной деятельности (взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, хищение, участие в предпринима-тельской деятельности), так и в отношении ряда коррупционно направленных дея-ний. Эти деяния можно отнести к числу факторов или первичных проявлений кор-рупции. В этом же ряду стоят деяния детерминированные традиционными форма-ми коррупции, обслуживающие инфраструктуру коррупционной деятельности. Подобные коррупционно направленные нарушения должны предусмотрительно запрещаться, прежде всего, в административном и дисциплинарном законодатель-стве. К ним можно отнести следующие:
— Использование должностного положения (соответствующего статусу влия-ния) без признаков нарушения должностных обязанностей и нарушения законода-тельства в процессе служебной и иной публичной деятельности. Например, немо-тивированное пользование служебным удостоверением в личных целях и т. д.
— Оказание содействия публичным лицом другому публичному лицу в со-вершении коррупционных преступлений и их сокрытии, скрытое посредничество при отсутствии признаков соучастия.
— Протекционизм, выражающийся в предоставлении немотивированных пре-имуществ, без признаков злоупотребления должностными полномочиями или должностным положением.
— Действия (или бездействие) служащего, связанные с нарушением своих обязанностей, порядка взаимоотношений с вышестоящими инстанцями для ока-зания (обеспечения) группового влияния в процессе осуществления публичной деятельности, фаворитизм чиновников, если при этом преследуются цели, несо-вместимые с интересами публичного управления.
— Получение от третьих лиц незаконного преимущества или неправомерной выгоды лицом, имеющим публичный статус, при отсутствии при этом признаков подкупа и злоупотребления должностным положением, нарушения должностных обязанностей.
— Осведомленность о фактах коррупционной деятельности. Сокрытие долж-ностными лицами информации о фактах коррупции от общественности и СМИ.
— Непринятие должностным лицом (руководителем организации) мер по профилактике уголовно наказуемой коррупции.
— Незначительные злоупотребления служебным положением. Например, ис-пользование служебного ксерокса, принтера для личных целей.
— Нарушение принципов служебной этики во взаимоотношениях с подкон-трольными, подчиненными субъектами.
— Приобретение статуса, обеспечивающего дополнительные возможности продвижения по службе, а равно политического влияния, с нарушением законода-тельства. Например, подготовка диссертаций «на заказ», получение званий, госу-дарственных наград, высшего образования с нарушением порядка и другие подоб-ные действия.
Названные деяния близки к коррупционным и составляют широкое понима-ние коррупции. Внимание к некорыстным формам и к неуголовной коррупции тре-бует соответствующего законодательного закрепления соответствующих положе-ний в дисциплинарном и административном законодательстве. Перечень подобных правонарушений, обусловливающих рост и развитие криминальной коррупции, должен постоянно пополняться.
Отказ от расширительного толкования презумпции невиновности должно-стных лиц. Правоприменительная практика в части привлечения к ответственности лиц, допускающих правонарушения коррупционного характера, характеризуется крайне мягкими судебным решениями за взяточничество. Необоснованно расши-рительное толкование конституционных положений о презумпции невиновности обвиняемых в совершении преступлений (статья 49 Конституции Российской Фе-дерации) и распространение этого толкования на административно-правовые от-ношения, а также попытки применить те же принципы на случаи привлечения к дисциплинарной ответственности существенно снизили эффективность борьбы с различными проявлениями коррупции.
В зарубежной правоприменительной практике, например в правовой системе США, аналогичные принципы действуют только в сфере уголовной ответственно-сти, а по остальным видам ответственности лицо признается виновным в соверше-нии правонарушения, если имеющиеся доказательства с достаточной степенью ве-роятности позволяют судить о наличии такого правонарушения.
Исходя из повышенной общественной опасности коррупции, применительно к коррупционным преступлениям целесообразно отказаться от расширенного тол-кования презумпции невиновности. Сейчас же согласно же этому принципу чинов-ник, подозреваемый или обвиняемый во взяточничестве, не обязан доказывать свою невиновность в этом преступлении. Бремя доказывания целиком лежит лишь на органах дознания, следствия и прокуратуры.
Очевидно, что государственному служащему, получающему скромную зар-плату и ставшему собственником движимого и недвижимого имущества стоимо-стью в сотни тысяч, а то и миллионы долларов, может и должно быть предъявлено требование доказать легальность источников его приобретения. В условиях то-тальной коррупции в обществе недопустимо применение презумпции невиновно-сти и к участвующим в сокрытии полученных от коррупции доходов членам семьи, то есть, по существу, соучастникам коррупционных преступлений должностных лиц. Такие родственники нередко лишь формально являются собственниками не-движимости и держателями крупных сумм на банковских счетах, фактически при-надлежащих коррумпированным чиновникам.
Форсирование разработки и введения в действие административных регла-ментов. Ряд федеральных органов исполнительной власти приступил к разработке и вынесению на утверждение таких регламентов по основным направлениям и ви-дам своей деятельности в рамках административной реформы.
В связи с этим крайне неотложной является задача создания антикоррупци-онных механизмов в сферах деятельности с повышенным риском коррупции, к ко-торым относятся налогообложение и таможенное дело, управление государствен-ным имуществом и закупками, правоохранительная деятельность. Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения в таких сферах дополни-тельных антикоррупционных инструментов. Наиболее эффективными среди них являются максимально возможная деперсонализация взаимодействия государст-венных служащих с гражданами и организациями, например, через механизмы «одного окна» или систему электронного обмена информацией.
Требуется детальная регламентация административных процедур (админист-ративных регламентов) взаимодействия государственных и муниципальных ис-полнительных органов с субъектами их регулирования в том числе с потребителя-ми соответствующих государственных и муниципальных услуг. Целесообразно внедрение в практику управленческой деятельности принципа «позитивного адми-нистративного молчания», в соответствии с которым при отсутствии в определен-ные сроки отказа или дополнительного запроса от органа государственной власти или местного самоуправления решение вопроса считается положительным. По-всеместно следует внедрять в административные процедуры уведомительный принцип вместо доминирующего в настоящее время разрешительного принципа решения тех или иных вопросов общения гражданина с органами власти.
В большинстве органов власти число подлежащих разработке администра-тивных регламентов исчисляется десятками. Однако в настоящее время можно на-звать лишь единицы подобных разработанных и утвержденных для этих органов власти регламентов. В целом данная работа ведется крайне медленно и пока еще не привела к каким-либо ощутимым результатам.
Разработка и введение в действие Кодекса этики государственных служа-щих. Отсутствие стандартов поведения государственного служащего, каким-либо образом закрепленных нравственных принципов, которых должен придерживаться человек, находящийся на государственной службе, привели к тому, что в настоя-щее время, кроме правовых предписаний, не всегда достаточно дественных, абсо-лютно не используются механизмы, регулирующие этическое поведение. Рухнув-шая в конце 1980;х годов система идеолого-воспитательных регуляторов поведе-ния чиновников со стороны партийных организаций и их органов в определенной степени сдерживала проявления аморального поведения, пренебрежения интереса-ми общества и государства в угоду личным потребностям, в значительной степени снижала потенциальную опасность коррумпированности органов управления.
Новые условия функционирования системы государственной службы и не-возможность использования прежних методов воздействия на этическое поведение людей, работающих в органах государственной власти, диктуют необходимость введения в действие неких этических стандартов поведения, что в полной мере со-ответствует оправдавшей себя практике государств со сложившимися системами государственной службы.
Разработка указанного Кодекса должна базироваться на предшествующем опыте подготовки подобных документов, уже имеющихся аналогах и успешном использовании этических регуляторов в системе государственной службы многих иностранных государств. Подкомиссия Общественной палаты Российской Федера-ции подготовила проект Кодекса этики государственных служащих, который после соответствующей доработки может быть рекомендован к рассмотрению в рамках пакета документов, регламентирующих деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Антикоррупционная политика в современной России закрепляется, прежде всего, в нормативных правовых актах. Отличительной чертой антикоррупционного отечественного законодательства является отсутствие в нем основного, координи-рующего все другие правовые средства акта закона о противодействии корруп-ции. Наибольшее число актов антикоррупционного законодательства устанавли-вают различные стороны репрессивной и профилактической политики государства, но, к сожалению, это не решает основных вопросов устранения названного зла.
Принятие отдельного антикоррупционного закона не устранит в одночасье все проблемы антикоррупционной политики, например, коррупционную состав-ляющую принятых актов. Также не представляется возможным полного и одно-значного, единовременного урегулирования всех вопросов антикоррупционной по-литики, ведь их большая часть скрыта, растворена в теневой жизни государствен-ного аппарата и требует кропотливой работы по легализации, то есть закреплению и запрещению средствами закона неправовых сегментов общего коррупционного поля. Подобная работа, в свою очередь, нуждается в правовом механизме, в обес-печении своеобразного антикоррупционного мониторинга законотворчества и рас-считана на системное действие всех правовых средств, как общих, так и сугубо от-раслевых.
Правовые средства антикоррупционной политики следует предлагать с уче-том того, что их значительная часть должна иметь предназначение практического средства, позволяющего снимать коррупционное влияние, бороться с правонару-шениями коррупционного характера. Эта же часть законодательных усилий по противодействию коррупции должна быть сосредоточена не на средствах репрес-сии, а на создании правовых и иных условий долговременной профилактики из-вестных законодательной и правоприменительной практике злоупотреблений должностных лиц.
Другая часть правового регулирования антикоррупционной направленности это обширная сфера совершенствования общего механизма управления, исклю-чение из теневой области и легализация форм, повышающих эффективность управления в целом. Непременным условием оптимальной антикоррупционной политики «завтрашнего дня» является профилактика более глубокого порядка, за-трагивающая необходимость комплексного подхода всего общества к реализации антикоррупционной функции. А отсюда и задачи по совершенствованию системы управления, поддержанию общего режима законности, устойчивости правовой системы, демократизации и открытости государственных и других публичных ин-ститутов, повышению роли правовых средств в государственной политике, сокра-щению дистанции между чиновником и обществом, увеличению степени поддерж-ки населением государственных программ при одновременном повышении поло-жительной роли государства в решении проблем отдельно взятого гражданина.
С учетом изложенного полагаем, что однозначного и линейного решения проблем правового обеспечения антикоррупционной политики быть не может. Это проблема функциональная, проходящая по всему спектру норм действующего законодательства и как следствие по-разному взаимодействующая с отраслевыми средствами правового регулирования.
