Законодательно-правовые аспекты социальной работы на примере пенсионного обеспечения

Курсовая работа

Тема: «Законодательно-правовые аспекты социальной работы на примере пенсионного обеспечения»

Введение

Глава 1 История развития пенсионного обеспечения и его сущность как основы социальной политики Российской Федерации

1.1 История становления пенсионного регулирования

1.2 Пенсионное законодательство советского периода1

1.3 Нормативно-правовое регулирование пенсионного обеспечения в РФ на современном этапе развития

1.4 Понятие и сущность пенсионного обеспечения как основы социальной политики Российской Федерации на современном этапе Глава 2 Реформирование пенсионного законодательства на современном этапе развития

2.1 Актуальные вопросы пенсионного законодательства на современном этапе развития

2.2 Пенсионный фонд Российской Федерации: реформы и перспективы развития

2.3 Особенности пенсионного законодательства отдельных видов пенсионного обеспечения на современном этапе развития

2.4 Пенсионное законодательство в решениях Конституционного Суда Российской Федерации

Российская Федерация в соответствии со ст. 7 Конституции является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Пенсионное обеспечение — один из важнейших и актуальных вопросов для всего населения. Пенсионное обеспечение является важной социальной гарантией стабильного развития общества. Пенсионное обеспечение и страхование непосредственно затрагивают интересы нетрудоспособного населения страны. В данном исследовании раскрываются наиболее интересующие вопросы пенсионного обеспечения граждан.

Как показывает практика и опыт развитых стран, рыночные отношения по мере своего развития порождают собственную противоположность — гарантированную социальную защиту нетрудоспособных категорий населения.

Последствия рыночных отношений: нестабильность вызывает требование стабильности; дифференциация доходов вызывает более справедливое перераспределение доходов; инфляция — регулирование цен; безработица — социальные гарантии и т. д. Поэтому пенсионная система является необходимым механизмом в рыночных отношениях, гарантирующим постоянную стабилизацию социальных балансов в обществе, способствующим стабильному экономическому развитию государства.

Пенсионные системы должны обеспечивать не только исчисление пенсий по принятым правилам, но и поддерживать их при последующих выплатах. В периоды высокой инфляции снижение покупательной способности пенсий ведет к неблагоприятным последствиям. Если не осуществляется их корректировка, то пенсионная система не выполняет возложенных на нее задач. Пенсии обычно корректируются после того, как обнаруживается, что их покупательная способность уже значительно снизилась. Поэтому во все большее число пенсионных систем включаются нормы и положения автоматической корректировки пенсий в соответствии с уровнем цен и/или заработной платы.

Устанавливая это основание, законодатель как бы предполагает наступление нетрудоспособности по достижении определенного возраста. Этот возрастной рубеж введен в связи с тем, что с ним связано снижение трудоспособности у большинства граждан, несмотря на то, что старость — явление неоднозначное, так как приводит к снижению трудоспособности у разных людей в разное время. В различных государствах этот рубеж также разный, ибо он обусловлен такими факторами, как уровень жизни, демографическая ситуация в стране, национальные традиции. Фактически установление пенсионного возраста означает презумпцию массового снижения или утраты трудоспособности в этот период.

Другая тенденция, проявляющаяся в пенсионном законодательстве, — это идея «заработанности» пенсии. Иными словами, законодатель предполагает, что к моменту достижения определенного возраста, фиксируемого в законе, гражданин как бы выполнил свой долг перед обществом и государством, внеся вклад в достояние страны. В силу этой концепции право гражданина на пенсию неотъемлемо и не может быть отчуждено ни при каких обстоятельствах (например, в случае осуждения пенсионера, продолжения им работы после достижения пенсионного возраста).

Следует сразу оговориться, что в «чистом виде» ни одна из концепций в законодательстве не проводится. На практике они лишь сочетаются.

Установление определенного возрастного порога, по достижении которого наступает право на пенсию, очень важно для личности, так как с ним связаны иные социально — экономические возможности — такие, как продолжение трудовой деятельности, повышение социальной защиты. Пенсионный возраст имеет и медико — биологический аспект, который заключается в том, что чем выше пенсионный возраст, устанавливаемый государством, тем дольше гражданин участвует в общественном производстве. Это поддерживает и психологическое состояние личности, так как медицина бесспорно доказала: трудовая деятельность человека — залог его активного долголетия. Социальная политика каждого государства по отношению к пожилым имеет конечной целью стимулирование активного долголетия. Все это должно проводиться, разумеется, с учетом экономической и политической ситуации в стране.

В России пенсионное обеспечение по старости впервые было введено в конце двадцатых — начале тридцатых годов нынешнего столетия.

С тех пор общеустановленный пенсионный возраст не менялся и составляет для мужчин 60, а для женщин 55 лет. Это самый низкий возраст выхода на пенсию во всем мире.

Современная пенсионная система Российской Федерации основана на сочетании принципов перераспределения (социальной солидарности) и накопления (индивидуальной ответственности). Накопительный элемент в обязательном пенсионном страховании является принципиально новым явлением для отечественной системы социального обеспечения. Несмотря на то что реальное установление накопительной части трудовой пенсии начинается с 2013 г., уже сейчас необходимо искать ответы на вопросы, с которыми неизбежно столкнутся правоприменители в будущем. Одним из проблемных вопросов является правовое регулирование деятельности по инвестированию средств пенсионных накоплений негосударственными пенсионными фондами в Российской Федерации.

Инвестирование средств пенсионных накоплений (а также инвестиционный доход, получаемый за счет этих накоплений) является одним из источников увеличения той части пенсионного капитала, из которой впоследствии будет финансироваться накопительная часть пенсии.

Все выше перечисленное указывает на несомненную актуальность выбранной автором темы дипломного исследования.

Предметом выпускной квалификационной работы являются нормативно-правовые акты, регулирующие пенсионное законодательство в Российской Федерации, труды российских ученых в этой области, существующая правоприменительная практика,

Целью выпускной квалификационной работы является осуществление анализа пенсионного законодательства на современном этапе развития; разработка некоторых рекомендаций, направленных на совершенствование теории, законодательства и правоприменительной деятельности в данной сфере.

В соответствии с этой целью автор ставил перед собой следующие задачи:

— исследовать историю развития пенсионного обеспечения;

— охарактеризовать реформирование пенсионного законодательства на современном этапе развития.

При подготовке выпускной квалификационной работы использовались труды таких авторов, как Аракчеева В. С., Азаровой Е. Г., Антоновой Н. А., Белоштан Т. Б., Выговскаой И. Г., Галаганова В. П., Далимова Р., Ерошенкова С. Г., Захарова М. Л., Пудова А. Н. и других.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, разделенных на восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.

Глава 1 История развития пенсионного обеспечения и его сущность как основы социальной политики Российской Федерации

1.1 История становления пенсионного регулирования

Кризис пенсионных систем ведущих стран мира, споры о концептуальных путях их развития заставляют еще раз и более пристально изучать историю становления пенсионного законодательства, искать в прошлом подсказки ответов на современные вопросы.

Объективная необходимость содержания обществом престарелых и нетрудоспособных граждан в первобытном строе была минимальна и заключалась, пожалуй, лишь в передаче опыта и знаний. В условиях скудных материальных ресурсов у большинства народов, в том числе и языческих славян, современные принципы милосердия, гуманизма и чувства сострадания, жалости к ближнему не являлись доминирующими и явно уступали необходимости выжить. Как свидетельствует Н. М. Карамзин: «Говоря о жестоких обычаях славян языческих, скажем еще, что всякая мать у них имела право умертвить новорожденную дочь, когда семейство было уже слишком многочисленно, но обязывалась хранить жизнь сына, рожденного служить отечеству. Сему обыкновению не уступало в жестокости другое: право детей умерщвлять родителей. Обремененных старостию и болезнями, тягостных для семейства и бесполезных согражданам» Карамзин, Н. М. История государства Российского. Т. 1. — Калуга: Золотая аллея, 1997. — С. 41.

В конце III тыс. — первой половине II тыс. до н.э. оформляются первые рабовладельческие государства. И к этому периоду времени относятся и первые сведения о пенсиях (от лат. pensio — «платеж»). Древнейшим по хронологии и ценнейшим в содержательном плане источником права на пенсионное обеспечение является договор Эвмена I, правителя эллинского государства Пергам (283 — 133 гг. до н.э.) с наемными солдатами. Воспроизведем, с несущественными сокращениями, его содержание: «Требования на какие согласился Эвмен… Для (наемных) воинов… Те, которые выслужили установленное число лет и стали свободны от службы, должны получить пенсию за прослуженное ими время; ее должны получать ближайшие родственники или кому воины оставят. Воины, выслужившие пенсию, освобождаются от налога» Хрестоматия по истории Древней Греции / Под ред. д-ра ист. наук Д. П. Каллистова. — М.: Мысль, 1964. — С. 516 — 517.

Договор Эвмена I, а точнее, та его часть, которая посвящена пенсии, имеет более чем важное значение для понимания генезиса этого института. Он не только подтверждает мысль о том, что народы, установившие пенсии как пожизненное содержание, достигли больших успехов в развитии цивилизации, чем варварские племена, веками убивавшие стариков, но и опровергает ряд расхожих мифов в истории пенсионного обеспечения. Например, о Ю. Цезаре как «отце-основателе» системы военных пенсий Гайдар, Е. Богатые и бедные. Становление и кризис системы социальной защиты в современном мире // Вестник Европы. — 2003. — № 2. — С. 23. или пенсии как награды, привилегии за особые заслуги перед властью, в случае увечья, ранений, т. е. потери трудоспособности и бедности Шарин, В. Социальная помощь в древних государствах // Социальное обеспечение. — 2009. — № 8. — С. 18.

Абстрагируясь от конкретно-исторических условий заключения договора пергамского правителя с наемниками, выделим основные моменты, определяющие сущность пенсии в данном законодательном акте.

Во-первых, пенсия устанавливалась за выслугу установленного срока (лет или месяцев — в надписи не сказано). Ф. Ф. Соколов полагал, что установленный срок службы наемников Эвмена I составлял 430 лунных месяцев, после которых жалованье становилось пенсией Климов, О. Ю. Царство Пергам: очерк социально-политической истории. — Мурманск: МГПИ, 1998. — С. 81 — 82.

Во-вторых, пенсия не была обусловлена только потерей трудоспособности (увечья, ранения или материальной необеспеченности).

В-третьих, право на выслуженную пенсию распространялось и на ближайших родственников или на тех людей, в отношении которых пенсия не назначалась. Однако, возможно, речь в данном случае идет не о денежных выплатах, а о какой-то натуральной помощи.

В-четвертых, пенсионная выплата не облагалась налогом.

В-пятых, важно отметить, что договор, видимо, был заключен после мятежа наемных воинов, который они подняли во главе со своими командирами, т. е. пенсия уже тогда являлась инструментом компромисса, погашения напряженности во взаимоотношении власти и военных, в данном случае наемных солдат.

В-шестых, из предыдущего пункта вытекает и другая концептуальная идея философии права на пенсионное обеспечение, сформулированная уже в индустриальную эпоху немецким юристом Р.ф. Иерингом (1818 — 1892) в форме емкого и яркого девиза: «В борьбе обретешь ты право свое». За достойную жизнь в старости, гарантированную государством, нужно бороться.

Развиваясь, общество и государство все больше осознают социально-политическую и морально-нравственную значимость заботы о гражданах (подданных), нуждающихся в помощи. Но в условиях неразвитости финансово-экономической системы материальная поддержка в основном носила натуральную форму.

В государствах классического рабства наиболее распространенной формой социальной помощи, сохранившей архаичные традиции поддержки внутри рода, являлись общественные трапезы (публичные обеды), проведение празднеств, зрелищ, сопровождавшиеся массовой раздачей денег, продуктов питания, одежды и тому подобное. Хлеба и зрелищ требовали от общества граждане и получали это почти ежедневно. Так, во времена Римской империи число праздничных дней в году приближалось к двумстам, что позволяло рассматривать данные формы помощи как постоянно действующие Шарин, В. Социальная помощь в древних государствах // Социальное обеспечение. — 2009. — № 8. — С. 19.

Однако материальная помощь в виде благотворительности («подачка с барского стола») претила духу, самосознанию людей, служащих государству, и в первую очередь военных. Они требовали более достойного и гарантированного вознаграждения за свою во многом рискованную военную службу. Осознавая социально-политическую значимость военнослужащих, власти вводят бенефициальную систему материального обеспечения для старших офицеров и субсидиарную для рядовых воинов. Так, в Древней Греции государство содержит изувеченных на войне и неспособных к труду неимущих (размеры пособия составляли 1 — 2 обола в день).

В Древнем Риме государство обеспечивало опеку и попечительство над военными инвалидами. Им выделяли земельные участки и назначали в их пользу часть военной добычи. А римский диктатор Ю. Цезарь (102 — 44 гг. до н.э.) ввел систему военных пенсий Гайдар, Е. Богатые и бедные. Становление и кризис системы социальной защиты в современном мире // Вестник Европы. — 2003. — № 2. — С. 24.

Однако прецедент, созданный договором пергамского правителя с наемниками, и законы Ю. Цезаря еще очень долго не станут общепризнанными источниками права на пенсионное обеспечение. До XVIII в. общественная мысль не осознавала права лиц, посвятивших свои силы государственной службе, требовать, при наступлении старости и неспособности к труду, материальной поддержки от государства. Современный смысл пенсия получает лишь во французском законодательстве эпохи Великой революции, провозгласившей (22 августа 1790 г.) следующие принципы: 1) на государстве лежит обязанность вознаграждать оказанные ему услуги, когда важность и продолжительность их заслуживают такой признательности. Нация обязана оплачивать жертвы, приносимые гражданам ради общественной пользы; 2) только те услуги должны быть вознаграждаемы государством, которые представляют интерес для всего общества. Услуги, оказываемые одним лицом другому, не могут быть сюда относимы, хотя бы обстоятельства и дали им значение общественное; 3) всякий, кто служил своему отечеству, защищал, просвещал, или прославил его, или дал пример преданности общественному благу, вправе требовать от нации признательности и претендовать на вознаграждение, соответствующее характеру и продолжительности оказанных им услуг Энциклопедический словарь / Составители Ф. А. Брокгауз, А. И. Ефрон. Т. XXIII. — М.: Азбука, 2007. — С. 153 — 154.

Таким образом, в России к XVIII в. сформировалась довольно стройная бенефициальная система материального обеспечения в случае утери трудоспособности (возможности служить). Однако правом на такую форму пенсионного обеспечения обладало лишь дворянское сословие. В это время имели место и случаи назначения субсидиарных пенсий. Так, Иван IV Грозный пожаловал пожизненную пенсию вдове известного своей жестокостью опричника Малюты Скуратова после его гибели в Ливонской войне. Но подобные случаи были большой редкостью. И только в начале XVIII в. Петр I в Морском уставе ввел регулярные денежные выплаты («пенсион») вдовам и детям морских офицеров. Последующие правители расширили круг субъектов пенсионных правоотношений, бенефициальная система уступила место субсидиарной, но вплоть до 1917 г. российская правящая элита так и не определилась в вопросе: «Что есть пенсия: милость, награда или право?»

1.2 Пенсионное законодательство советского периода

До начала 90-х гг. прошлого века в СССР действовал Закон СССР «О государственных пенсиях» 1956 г., который функционировал более 35 лет. В этот Закон вносились дополнения и изменения, но ни одно из них не преследовало цели снизить достигнутый, достаточно высокий уровень пенсионного обеспечения. В основном изменения касались повышения минимального размера пенсии. Уровень пенсионного обеспечения по отношению к заработку (коэффициент замещения) составлял от 50 до 85%: при сравнительно невысоком заработке пенсия составила большую часть его, при более высоком заработке — меньшую часть. Для тех, кто трудился на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, размер пенсии по отношению к их заработку повышался на 5%. Минимальный размер пенсии соответствовал минимальной оплате труда (более высокий минимум устанавливался для пенсий, выплачиваемых свыше 10 лет). К началу перестройки минимум пенсии соотносился к типичному максимуму как 1 к 2,4 (ранее это соотношение составляло 1 к 4). Для некоторых категорий граждан (занятых на работах с неблагоприятными условиями труда и имеющих длительный общий и непрерывный трудовой стаж) предусматривались более высокие максимальные размеры пенсий.

В целом общий уровень пенсионного обеспечения по старости согласно указанному Закону был достаточно высоким, он гарантировал гражданам достойную жизнь в пенсионный период.

Несмотря на сравнительно высокий уровень пенсионного обеспечения в советский период, в последние годы отчетливо проявлялась тенденция к его некоторому снижению. Это касалось граждан, имеющих средний и более высокий заработок. К тому же пенсии не индексировались в связи с ростом цен на потребительские товары и платные услуги, который хотя и медленно, но все же происходил. В этот период многим стали назначаться так называемые персональные пенсии. Они устанавливались в основном чиновникам и тем, кто имел длительный стаж пребывания в КПСС (при том, что существование других партий не допускалось). В дополнение к этой пенсии устанавливались различные льготы, в том числе по оплате весомого и качественного продуктового пакета по заниженным в несколько раз ценам.

В 1990 г. принимается новый союзный пенсионный Закон. Однако ему не суждено было превратиться в «работающий» Закон в связи с распадом СССР. Его заменил Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации», принятый 20 ноября 1990 г. (далее — Закон 1990 г.).

Закон 1990 г. в первоначальной его редакции — типичный страховой Закон. В нем воплощались все принципы, на основании которых функционируют страховые пенсионные системы в других странах, заложен более высокий уровень пенсионного обеспечения по сравнению с ранее предусмотренным и фактически сложившимся, установлены соответствующие минимальные и максимальные размеры пенсий, обеспечивающие достойную жизнь пенсионеров, введена постоянная система индексации пенсионных выплат и т. д. Проект Закона рассматривался МОТ и МАСО и одобрен ими. Вот некоторые нормы Закона, касающиеся уровня пенсионного обеспечения: коэффициент замещения заработка 55% при стаже 25, 20 лет (соответственно у мужчин и женщин); повышение пенсии при более длительном трудовом стаже — до 70% заработка; возможность установления пенсии, если стаж неполный; минимальный размер пенсии — равен минимальному уровню оплаты труда; максимальный размер пенсии — втрое выше минимального, а для тех, кто работал на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, выше в 3,5 раза; ежеквартальная индексация всех пенсий с учетом роста цен на потребительские товары и услуги, а также увеличение оплаты труда занятого населения; исчисление пенсии из полного заработка за любые пять лет работы подряд или за последние два года работы; включение в трудовой стаж времени ухода за детьми в возрасте до трех лет, но не более чем девять лет в общей сложности и т. д.

Общественное ожидание хорошего пенсионного закона, отмены привилегий для избранных было в то время огромно, и Закон 1990 г. оправдал такое ожидание. Им, в частности, отменялись персональные пенсии, поскольку имелось в виду, что пенсионная система для всех и каждого не может нормально функционировать и развиваться, если создана особая, привилегированная система для тех, кто во власти или вблизи ее.

Закон 1990 г. «прожил» около 10 лет. В первый период он действовал в полную силу и в него не вносились изменения, снижающие достигнутый уровень пенсионного обеспечения. В этот период, который продолжался всего около двух лет, все пенсии индексировались по истечении каждого квартала, причем они повышались в такой же степени, в которой увеличивались цены на потребительские товары и услуги (темпы инфляции за квартал составляли в то время около 200%). Затем наступил период преднамеренного разрушения данного Закона, приспособление его к резкому снижению экономического потенциала страны, беспрецедентному спаду общественного производства, практики во всех его сферах. Этот период начался с конца 1993 г., когда Правительство не выполнило решение Верховного Совета России об очередной полной индексации пенсионных выплат с 1 ноября этого года. Впоследствии в Закон 1990 г. вносились многочисленные поправки и дополнения. В своей совокупности они изменили сущность Закона, превратили его в антипод того Закона, который принимался в 1990 г. В итоге к 2002 г. в России сложился недопустимо низкий реальный уровень пенсионного обеспечения, в два и более раза ниже, чем в доперестроечный период. Резко сократилась также и дифференциация пенсий в зависимости от трудового вклада (она составила около 23%). Наряду с разрушением пенсионной системы для «всех» с 1996 г. вводятся сначала весомая надбавка к пенсии, а затем и вторая пенсия для чиновников разного уровня — федерального, регионального и муниципального, а также устанавливаются еще более высокие пенсии для лиц, занимавших государственные должности.

В целом можно сделать вывод, что цели, сформулированные в Законе 1990 г., — создать в стране единую пенсионную систему, обеспечить стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и его повышение, не были выполнены. Фактически, вопреки Закону, реализовывались иные, противоположные цели — минимизировать пенсионные расходы, создать и закрепить пенсионные привилегии для тех, кто во власти и обслуживает ее интересы, т. е. аппарата управления. Преднамеренная девальвация пенсионной системы осуществлялась в основном двумя методами — консервацией минимального размера пенсии по старости (он фактически не повышался) и упразднением в то же время регулярной полной индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен, она была заменена мизерными компенсационными выплатами всем пенсионерам в равной твердой сумме.

1.3 Нормативно-правовое регулирование пенсионного обеспечения в РФ на современном этапе развития

Современное российское законодательство в области пенсионного обеспечения населения состоит из ряда крупных нормативно-правовых актов, принятых в форме федеральных законов.

Основными источниками пенсионного права являются: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 51. — С. 31., Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее — Закон) Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 52. — С. 49., Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468−1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. — 1993. — № 9. — С. 38., Федеральный закон от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» Федеральный закон от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 11. — С. 98., Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 51. — С. 42., Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 14. — С.11., Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 30. — С. 38., Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 19. — С. 21.

Действующая система пенсионного законодательства, включающая вышеперечисленные Законы, обладает определенными предпосылками к началу процесса ее кодификации на основе принятия единого нормативно-правового акта, основными из которых являются следующие.

Все без исключения законы федерального уровня, регулирующие пенсионные правоотношения, содержат бланкетные статьи, то есть отсылающие правоприменителя к другому нормативному правовому акту. Причем особенность пенсионного законодательства заключается в том, что большинство бланкетных статей содержат ссылку к одному из восьми основных Законов в области пенсионного обеспечения. То есть восемь пенсионных Законов содержат множество ссылок друг на друга при наличии небольшого количества ссылок на нормативно-правовые акты, не относящиеся напрямую к пенсионному законодательству.

Так, ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» содержит четырнадцать ссылок на Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 3, 7, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 24, 25) и три ссылки на Закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (статьи 8, 15, 25). Всего в ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» пятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного в двадцати восьми статьях. Количество бланкетных статей составляет более половины всех норм данного Федерального закона.

ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» содержит пять ссылок на ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (статьи 1, 4, 5, 8, 9), две ссылки на Закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (статьи 1, 11), четыре ссылки на ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (статьи 3, 6, 10, 18) и одну ссылку на ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (статья 13). Всего в ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» одиннадцать бланкетных статей на тридцать норм Закона. Количество бланкетных статей составляет более одной трети всех норм Федерального закона N 173-ФЗ.

Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» содержит пять ссылок на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 2, 7, 10, 46, 51), что составляет около 7% нормативного материала (количество статей в Законе — 65).

ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» содержит четыре ссылки на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 2, 9, 17, 20), одну ссылку на ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (статья 1) и одну ссылку на ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (статья 17). Соотношение бланкетных статей по отношению ко всем статьям Закона составляет 4:34, то есть 11,7%.

ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» содержит две ссылки на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 6, 12). При общем количестве статей (20) это составляет 10%.

ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» содержит три ссылки на ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (статьи 2, 3, 13), четыре ссылки на ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (статьи 8, 36.3, 36.19, 36.22), семь ссылок на ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (статьи 25, 36.13, 36.14, 36.16, 36.23, 36.24, 36.25) и три ссылки на ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (статьи 36.2, 36.8, 36.13). Названный Закон содержит девятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного в тридцати восьми статьях. Количество бланкетных норм составляет половину всех статей данного Федерального закона.

Федеральные законы «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы РФ» и «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» содержат лишь общие отсылки к пенсионному законодательству.

Закрепление каждой разновидности пенсионных правоотношений в отдельном нормативно-правовом акте не позволило исключить повторы содержания некоторых правовых норм. Так, одна и та же норма права закреплена в части 1 статьи 8 ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и в статье 1 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» .

Следует признать схожесть структурных элементов отдельных пенсионных законов. Действующие пенсионные законы структурно построены по схожим моделям, количество которых меньше количества самих законов, то есть по одной модели строится больше одного нормативно-правового акта. Единообразие структуры некоторых пенсионных законов позволяет эффективно объединить их в один крупный кодификационный нормативно-правовой акт с одновременным уменьшением общего нормативного объема и усилением взаимосвязи отдельных элементов. Верховцев, А. В. Реформа пенсионного обеспечения граждан: проблемы и перспективы развития // Юрист. — 2006. — № 6. — С. 44.

Изучение действующего пенсионного законодательства позволило нам выделить основные структурные элементы, которые могут быть положены в основу разработки проекта Пенсионного кодекса РФ. Лисица, В. Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере пенсионного обеспечения // Трудовое право. — 2005. — № 10. — С. 20. Нами предлагается следующая структура Пенсионного кодекса:

Глава I. Общие положения.

Раздел 1. Законодательство о пенсионном обеспечении в РФ.

Раздел 2. Виды пенсий в РФ.

Раздел 3. Исчисление стажа.

Глава II. Право на пенсию.

Раздел 1. Право на государственное пенсионное обеспечение.

Раздел 2. Право на пенсионное обеспечение по труду.

Раздел 3. Право на пенсионное обеспечение военнослужащих и работников правоохранительных органов.

Глава III. Пенсионный процесс.

Раздел 1. Назначение пенсии. Раздел 2. Выплата и доставка пенсии.

Раздел 3. Перерасчет пенсии. Раздел 4. Выплата пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ.

Глава IV. Финансово-организационные основы пенсионного дела.

Раздел 1. Деятельность пенсионных фондов. § 1. Государственный пенсионный фонд. § 2. Негосударственные пенсионные фонды. Раздел 2. Обязательное пенсионное страхование. Раздел 3. Персонифицированный учет в системе обязательного пенсионного страхования. Раздел 4. Инвестирование средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии.

Глава V. Переходные положения.

Принятие единого кодификационного нормативно-правового акта, регулирующего пенсионные правоотношения, в форме кодекса позволит устранить дублирование нормативного материала, уменьшить количество бланкетных норм, сделать пенсионное законодательство легко обозримым, и в первую очередь для рядового гражданина России, что повысит эффективность всей современной отечественной пенсионной системы. Галаганов, В. П. Российское социальное обеспечение: Проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2002. — № 12. — С. 38 — 46.

Одновременно считаем нецелесообразным проводить кодификацию пенсионного законодательства в составе единого Социального кодекса РФ, как это предлагается некоторыми авторами Лисица, В. Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере социального обеспечения // Трудовое право. — 2003. — № 10. — С. 16 — 23. Создание такого массивного нормативно-правового акта, как Социальный кодекс РФ, вряд ли возможно: хотя предметом его регулирования и являются социальные отношения, однако такие отношения не являются однородными по своему содержанию и специфичны в различных сферах. Различия медицины, пенсионного дела и социальной защиты населения настолько сильны, что кодификация должна идти по пути создания трех специализированных кодексов: медицинского, пенсионного и социальной защиты, по подобию системы природоресурсных и транспортных кодификационных нормативно-правовых актов. Каждый из предлагаемых кодексов, по нашему мнению, будет призван урегулировать свою, относительно узкую грань общественных отношений, при этом пенсионное дело должно строиться на положениях Пенсионного кодекса Российской Федерации.

1.4 Понятие и сущность пенсионного обеспечения как основы социальной политики Российской Федерации на современном этапе

Пенсионное обеспечение — одна из главных социальных гарантий развития государства, поскольку оно затрагивает интересы всего населения страны, как нетрудоспособного (граждан, получающих пению), так и трудоспособного (будущих пенсионеров).

Россия пока еще не ратифицировала многие международные акты, касающиеся социального обеспечения, не ратифицирована и Конвенция МОТ N 102, принятая более полувека назад (1952 г.). Однако это вовсе не означает, что такие акты не должны учитываться: они будут ратифицированы, ибо наша страна интенсивно интегрируется в мировое сообщество. Президент РФ Д. А. Медведев 30 марта 2009 г. внес в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию Европейскую социальную хартию. Она будет ратифицирована, видимо, уже в ближайшее время, сначала в определенной части, а затем и в полном объеме, и явится дополнительным ориентиром для развития системы социального обеспечения в нашей стране.

Какова международная практика по вопросу определения уровня пенсионного обеспечения? Она наглядно свидетельствует о том, что условия и нормы пенсионного обеспечения за счет пенсионного фонда повсеместно определяются с учетом трудового вклада застрахованного. Не будем приводить конкретные примеры, касающиеся отдельных стран, частные отличия здесь не так уж существенны. Главное заключается в том, что условия и нормы пенсионного обеспечения определяются с учетом трудового вклада. Этот вклад имеет количественный и качественный параметры. Первый — как долго человек трудился и, следовательно, подлежал указанному виду страхования. Второй — как оценивался его труд, т. е. каким был характерный для него уровень трудового дохода. Количественный показатель выражается обычно в стажевом стандарте, а качественный — в размере типичного для застрахованного заработка. При превышении установленного стажевого стандарта пенсия повышается, в случае его недостаточности, наоборот, понижается. Во всех случаях пенсия подсчитывается на основе среднего заработка. В большинстве стран определены (прямо или косвенно) минимальные и максимальные размеры страховых пенсий. Их цель, соответственно, гарантировать минимальный уровень страховой пенсии (он значительно выше уровня социального пособия) и предотвратить необоснованные излишки в пенсионном обеспечении, поскольку финансовые ресурсы государства и страхового фонда не безграничны.

Таковы общепризнанные, наиболее распространенные в западных странах исходные параметры, с учетом которых определяется право на страховую пенсию и ее размер. Однако законодательство каждой страны имеет свои особенности. Они обусловлены уровнем экономического развития, демографической ситуацией, традициями и рядом других обстоятельств.

Стажевый стандарт для получения полной пенсии по старости составляет обычно 30 лет, как для мужчин, так и для женщин. Однако во многих странах он выше, подчас значительно, например в Германии и Франции. Объясняется это тем, что страховая пенсия «зарабатывается» на одинаковых условиях, а также общепризнанным международным принципом о равенстве прав мужчин и женщин. Что касается среднего заработка, то он подсчитывается, как правило, за сравнительно длительный период, иногда даже за весь период трудовой деятельности. При равной длительности трудового стажа и равном заработке пенсии, следовательно, не различаются. Однако различия в этих двух составляющих определяют дифференциацию в уровне пенсионного обеспечения: у одних он выше, у других — ниже. Во всех случаях уровень пенсионного обеспечения определяется с учетом необходимости поддержания сложившегося в период трудовой деятельности социального статуса и, следовательно, весомого материального дохода, обеспечивающего достойную жизнь застрахованного и его семьи. В ряде стран коэффициент замещения достигает 60 — 70% заработка. По международным меркам, его уровень не должен быть ниже 40 — 50% типичного заработка. Им обычно признается заработок квалифицированного рабочего мужского пола.

Современная российская система пенсионного обеспечения начала формироваться в 2002 г. М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова выявили две главные причины, которые побудили Россию приступить к реформированию пенсионной системы. «Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть… идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, возродить и реализовать на практике истинную его сущность. Вторая причина состояла в необходимости повысить реальный уровень доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию» Захаров, М.Л., Тучкова, Э. Г. Право социального обеспечения России. — М.: ТК Велба, Проспект 2007. — С. 220.

Правовой базой преобразований послужило принятие пакета Федеральных законов: Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Это полностью соответствует конституционной норме (ч. 2 ст. 39 Конституции РФ) о том, что государственные пенсии устанавливаются только законом. Однако правовое обеспечение пенсионной реформы до настоящего времени не завершено, поскольку предполагается принятие еще ряда законов о профессиональных пенсионных системах, об управлении Пенсионным фондом РФ и др.

Переход к новому правовому регулированию в области пенсионного обеспечения не может противоречить Конституции РФ, однако изменения не должны приводить к снижению уровня пенсионного обеспечения граждан. Нормы Конституции РФ имеют высшую юридическую силу и являются базой для пенсионного законодательства. В этих условиях особенно важна защита права на социальное обеспечение, и в частности права на пенсионное обеспечение, Конституционным Судом РФ.

В научной литературе недостаточно уделено внимания таким понятиям, как «пенсия», «пенсионное обеспечение», «пенсионная система». Во многих случаях они приводятся как идентичные по содержанию. Например, С. Г. Ерошенков пишет: «Пенсионное обеспечение — это, как правило, денежная форма материального обеспечения для людей, которые становятся нетрудоспособными в силу различных причин». Ерошенков, С. Г. Анализ закономерностей пенсионного обеспечения за рубежом и определение фактического состояния пенсионной системы России. — М.: Юрист, 2007. — С. 11.

А. Р. Далимов подтверждает: пенсия — это сумма денежных выплат, получаемая индивидуумом после прекращения им трудовой деятельности Далимов, Р. Мировой опыт реформирования пенсионных систем и его использование в условиях переходной экономики. — М.: Право, 2007. — С. 32. Там же, описывая пенсионную систему, он квалифицирует ее как механизм, обеспечивающий сбор, учет взносов и выплату пенсий бенефициарам.

Разумеется, с этим нельзя согласиться, потому что материальная поддержка в денежной форме может быть оказана любому лицу, потерявшему трудоспособность, любым другим лицом, желающим это сделать. Но это уже не пенсионное обеспечение, а разовая, гуманитарная или спонсорская материальная поддержка. Пенсионное обеспечение — это непосредственно связанный с трудовой деятельностью индивида процесс материальной поддержки, размеры, сроки и условия которого являются производными от размера заработной платы, условий труда, стажа работы и др. Более того, пенсионное обеспечение базируется на экономических интересах разных поколений с разными уровнями доходов и разными уровнями экономического развития.

В «Новом энциклопедическом словаре» дается такое определение: «Пенсия — денежное обеспечение, получаемое гражданином из пенсионных и иных фондов по окончании работы, при достижении пенсионного возраста или в иных случаях, предусмотренных законом». Новый энциклопедический словарь / Под ред. М. В. Белопольского. — М.: Экзамен, 2005. — С. 427.

Это понятие неопределенное во времени и пространстве, оно не связано с трудовым началом содержания и происхождения пенсии. Оно сформулировано или, что еще хуже, механически переписано из советских источников, которые отождествляют пенсию с некоей «подачкой» государства после выхода работника по возрасту или по другим причинам на пенсию. По нашему мнению, пенсия (от лат. pensio — «выплата») — это определенная часть заработной платы работника, которая в период его трудовой деятельности в обязательном (или добровольном) порядке отчислялась в виде страховых взносов в Пенсионный фонд для резервирования на будущие пенсионные выплаты, при наступлении нетрудоспособности по старости или другим причинам, предусмотренным законом.

Средства пенсионного обеспечения государства в отличие от других государственных расходов обеспечиваются за счет создаваемых специальных внебюджетных фондов, которые организуют сбор и финансирование выплат пенсий. Если пенсионные фонды в зависимости от своих финансовых возможностей обеспечивают стабильное финансирование пенсионных выплат, то тогда можно говорить о внутреннем финансовом обеспечении пенсионного фонда. Если же для выплат пенсий привлекаются дополнительные источники за счет государственных средств бюджета, то речь идет о внешнем или, как иногда квалифицируют, «смешанном» финансировании пенсионных выплат. Азарова, Е. Г., Виноградова, З.Д., Полупанов, М. И. Концепция развития законодательства о пенсионном обеспечении. — М.: Статут, 2007. — С. 85.

При оценке пенсионной системы конкретного государства особую значимость имеет степень зрелости системы. В условиях преобладания численности молодых плательщиков взносов над получателями пенсии пенсионную систему именуют «молодой системой». При постепенном изменении пропорций этого соотношения в пользу получателей пенсии систему называют «зрелой системой». Количественным показателем, определяющим качество или уровень зрелости пенсионной системы, является коэффициент зависимости (КЗ), который отражает число пенсионеров, приходящихся на одного плательщика в процентах. Федорова, М. Ю. Пенсионное обеспечение как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регули-рования. — Омск: Омега, 2007. — С. 84.

Структурная и функциональная характеристики пенсионного обеспечения государства принципиально отличаются друг от друга только источниками финансирования. В этом аспекте солидарная система, являющаяся государственной, в сущности, имеет три основных источника:

— отчисления работников;

— обязательное отчисление от фонда заработной платы;

— государственные дотации.

В накопительной системе два источника:

— обязательные или добровольные взносы работников;

— проценты от инвестиции накоплений.

В частных накопительных пенсионных фондах:

— отчисления в виде взносов работников;

— проценты от капитализации взносов;

— переброска дополнительных средств из других социальных фондов по просьбе работников. Шайхатдинов, В. Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации. — Екатеринбург: Апрель, 2006. — С. 83.

Принципиальный вопрос — организация выплат пенсий. В солидарной системе государство формирует и контролирует условия, размеры и сроки выплаты пенсий. В других системах выплаты пенсий, их размеры, сроки и условия обслуживаются в конкретном договоре между работником и страховым агентством.

Поэтому процесс организации и управления пенсионным обеспечением является важнейшей частью социальной задачи государства. Эта задача, состоящая из сбора пенсионных взносов, аккумуляции денежных средств в руках государства или компаний и своевременного распределения этих средств пенсионерам, является основной функцией государства по перераспределению национального дохода государства, следовательно, это считается объектом экономических отношений. В экономической литературе функции пенсионного обеспечения практически не затрагиваются, хотя, как мы считаем, это является важным элементом теоретического анализа данной категории экономических отношений людей. Галаганов, В. П. Российское социальное обеспечение: проблемы и перспективы развития // Государство и право. — 2002. — № 12. — С. 38.

В науке под функцией понимается назначение данной категории и ее роль в системе экономических отношений. В общем смысле во всех источниках пенсионное обеспечение выполняет две основные функции: распределительную и воспроизводственную. Эти две функции характеризуют общие черты пенсионного обеспечения. Но пенсионное обеспечение имеет свои внутренние, скрытые функции, которые не всегда идентично раскрываются специалистами и правильно оцениваются. Например, функции по учету продолжительности трудового стажа, которые тесно переплетаются с трудовым законодательством, учету и распределению накопительных пенсионных взносов, порядку оформления и постановке на выплату пенсий, доставке и хранению денежных средств и др. Все эти функции пенсионного обеспечения являются специфическими и присущими только пенсионному обеспечению.

Однако существует главная функция пенсионного обеспечения, которая еще недостаточно полно раскрыта в экономической литературе. Эта функция заключается, по сути, в необходимости пенсионного обеспечения в обществе и системе экономических отношений как формы разрешения противоречий между работающими и неработающими членами общества с одной стороны и с другой — между молодым и пожилым поколениями. В этом важном разделе исследования пенсионное обеспечение имеет особую функцию — согласование экономических интересов между нетрудоспособными членами общества и той частью общества, которая создает материальные блага. Жданова, Т. В. Экономическое регулирование пенсионного обеспечения // Юрист. — 2006. — № 4. — С. 49.

Исходя из этого понимания функции пенсионного обеспечения каждое государство должно строить свою политику и принимать свои законодательные акты, которые справедливо регулировали бы всю социальную систему и пенсионное обеспечение, его организационно-экономический механизм в целях обеспечения социальной политики и экономической стабильности в государстве.

Останавливаясь на сущности пенсионного обеспечения как на экономической категории, можно его квалифицировать как обособленную часть национального дохода, которая имеет свою специфику в отличие от других разделов — тем, что оно направляется на создание нормальных жизненных условий для нетрудоспособных членов общества. Ерошенков, С. Г. Анализ закономерностей пенсионного обеспечения за рубежом и определение фактического состояния пенсионной системы России. — М.: Норма, 2007. — С. 84−85.