Правовые основы финансового контроля

Ведение государством финансовой деятельности предполагает постоянное осуществление финансового контроля, который в некоторых случаях именуется надзором. Контроль, как правило, осуществляется государственными органами (субъектами контроля) в отношении иных государственных органов (например, Счетная палата проверяет Министерство экономического развития РФ) или граждан и организаций (налоговая инспекция проверяет банк или налоговую декларацию индивидуального предпринимателя). Отдельные контрольные функции есть у аудиторских и оценочных организаций, которые, действуя в рамках гражданско-правового договора с проверяемым субъектом, имеют обязанности перед любыми третьими лицами по обеспечению достоверности аудиторского заключения и отчета оценщика. Определенные контрольные функции в рамках валютного законодательства и противодействия отмыванию доходов выполняют банки и иные финансовые организации.

Выделяют предварительный, текущий и последующий контроль в зависимости от соотношения времени осуществления контрольных мероприятий и контролируемых действий. По критерию сущности контроля можно выделить бюджетный, налоговый, валютный контроль, а также банковский, страховой и фондовый надзор. Если контроль осуществляется внутренним подразделением организации, говорят о внутреннем контроле (например, контрольно-ревизионное управление министерства проверяет другие структурные подразделения этого же министерства), контроль, осуществляемый другой организацией, называют внешним контролем. Основной формой осуществления контрольных действий является проверка, имеются также такие формы, как наблюдение, обследование, анализ. В сфере налогового контроля проверки делятся на выездные и камеральные (в зависимости от объема проверяемых документов и места проведения проверки), можно также выделить плановые и внеплановые, сплошные и выборочные проверки.

Не существует единого нормативного акта, который бы регулировал порядок проведения всех видов финансового контроля: кто является субъектами контроля, основания проведения контрольных мероприятий, назначения состава проверяющих, их права, оформление результатов контроля, права контролируемого объекта и т. д. Соответствующие нормы содержатся в разных законах, регулирующих отдельные виды контроля (например, в НК РФ, Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле»), а также в подзаконных нормативных актах (например, в инструкции ЦБ РФ от 05.12.2013 № 147-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)»).

Рассмотрим деятельность Счетной палаты РФ. В соответствии с законом Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля) и подотчетна Федеральному Собранию. В ее задачи входит организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ (ст. 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»). Следует обратить внимание, что данный орган контролирует не только законность (целевой характер и пр.), но и эффективность использования денежных средств и имущества, принадлежащего государству. Объектами контроля являются не только государственные органы, но и организации, а также физические лица, использующие средства федерального бюджета и федеральное имущество. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. Порядок назначения и структура органов Счетной палаты обеспечивают ее независимость от федеральных органов исполнительной власти: так, Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой, шесть аудиторов Счетной палаты также назначаются Государственной Думой, а другие шесть — Советом Федерации. Все кандидатуры вносятся Президентом по предложению Государственной Думы и Совета Федерации.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство, являясь органами исполнительной власти, также осуществляют функции надзора и контроля за использованием средств федерального бюджета.