Прокуратура в системе контрольно-надзорных органов государства

В иерархии правоохранительных и контрольно-надзорных органов суть положения прокуратуры в том, что она осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов и этими органами. Более того, прокуратура в своей деятельности на основании положений Закона о прокуратуре может поручать проверку по поступившим материалам и обращениям руководителям или другим должностным лицам контрольно-надзорных органов или привлекать к проверке их специалистов.

При этом надзор за исполнением законов всеми контрольнонадзорными органами должен иметь приоритетный характер и осуществляться независимо от наличия конкретных материалов и данных о нарушениях закона в деятельности этих органов. Это связано с тем, что многие контрольно-надзорные органы не соблюдают существующий порядок наложения санкций, допускают иногда произвол по отношению к хозяйствующим субъектам. Существующая система отчетности не позволяет порой судить о результатах деятельности органов государственного контроля (надзора), не отражает истинного положения о наложении штрафных и иных санкций и фактическом их исполнении.

Эти обстоятельства позволяют выделить следующие формы взаимодействия органов прокуратуры с органами надзора и контроля: 1) взаимный обмен информацией по вопросам выявления, пресечения и устранения нарушений законов; 2) участие представителей органов контроля (надзора) в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний; 3) привлечение специалистов из контрольно-надзорных органов для участия в прокурорских проверках; 4) участие прокуроров в рассмотрении органами контроля протестов и представлений. Практикой нарабатываются и иные формы взаимодействия.

Органы государственного контроля и надзора (прежде всего органы исполнительной власти) сегодня лишь условно могут быть определены в качестве элементов единой контрольно-надзорной системы. Их объединяют чисто формальные признаки причастности к решению вопросов контроля (надзора) за исполнением законодательства. Связи между ними довольно слабые.

Поэтому создание действенной системы государственного контроля (надзора), отвечающей потребностям общества на современном этапе, предполагает реализацию комплекса мер, направленных на совершенствование ее нормативной правовой базы и организации.

Прокуратура и институты гражданского общества

Взаимодействие органов прокуратуры с общественностью в современных условиях следует рассматривать как один из обязательных элементов механизма обеспечения законности и правопорядка в России. Приказом Генпрокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» органам прокуратуры предписано активно взаимодействовать с общественными объединениями путем оказания им содействия в защите прав граждан. Можно предположить, что при взаимодействии с ними органов прокуратуры в качестве объединяющего в их совместной деятельности критерия выступают единые для этих субъектов цели — защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, обеспечение законности.

Но при этом если для прокуратуры эта деятельность обязательна (ст. 1 Закона о прокуратуре) и рассматривается как одно из важнейших направлений работы, то для различного рода правозащитных организаций главным мотивационным критерием является их заинтересованность в необходимости подобного взаимодействия. При этом предметом взаимодействия прокуроров как с органами государственной власти и местного самоуправления, так и с общественными объединениями является обеспечение соблюдения Конституции, исполнения законов государства и норм международного права, совершенствование правового регулирования общественных отношений.

При организации взаимодействия органов прокуратуры с общественностью прокуроры должны быть ориентированы на решение следующих основных задач: получение информации о состоянии законности в различных сферах общественных отношений; информирование общества о работе прокуратуры; правовое воспитание и просвещение граждан; обеспечение открытости органов прокуратуры для гражданского общества; обеспечение в установленных законом пределах общественного контроля за деятельностью прокуратуры.

Основным институтом, связывающим общество и государство, являющиеся демократическими, выступают политические партии. В настоящий период отношения между прокуратурой и партиями, которых в России довольно много и численность их с учетом законодательных новелл будет расти, складываются непросто. Во-первых, после вступления в силу Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ из предмета прокурорского надзора исключен надзор за исполнением законов общественными, политическими организациями и движениями. Полагаем, что такая постановка вопроса является вполне закономерной уже потому, что в условиях постоянного численного роста и перерегистрации общественных политических организаций и движений прокуроры будут не в состоянии осуществлять надзор за исполнением ими законов. Во-вторых, в названном Законе закреплена недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора и определено, что воздействие в какой-либо форме со стороны общественных объединений и их представителей на прокуроров с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

По партии не единственное звено между государством и гражданским обществом. Сходные функции выполняют и другие институты, которые в отличие от партий и общественных объединений, преследующих политические цели, не являются исключительно политическими. По прямому своему назначению они принадлежат главным образом гражданскому обществу, и лишь в некоторых ситуациях, чаще всего когда власть не обеспечивает условий для их нормального функционирования, эти институты «входят» в политическую систему и включаются в политический процесс. Как правило, к ним относят СМИ, профсоюзы, другие общественные объединения, трудовые коллективы, различного рода неправительственные правозащитные организации. В связи с этим, учитывая, что при осуществлении защиты прав и основных свобод человека и гражданина все более возрастающая роль принадлежит отмеченным структурам, взаимодействие с ними органов прокуратуры необходимо рассматривать как непременную составляющую успешной реализации надзорной и иной, прежде всего, правозащитной деятельности прокуратуры.

Деятельность органов прокуратуры по осуществлению взаимодействия с институтами гражданского общества должна строиться на определенных принципах. К ним относятся: планомерность, комплексность, оперативность, непрерывность, объективность, законность, эффективность.

Наиболее характерными чертами взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества являются: наличие внешней по отношению к взаимодействующим сторонам цели, достижение которой предполагает объединение усилий; организация совместных согласованных действий, позволяющая участникам взаимодействия эффективно реализовать общее для них направление деятельности; взаимный обмен информацией, а также обоюдное влияние друг на друга, вызывающие изменения представлений о предмете взаимодействия, деятельности участников, а в отдельных случаях — совершенствование организационной структуры органов, участвующих в совместной работе.

Однако взаимодействие с общественными организациями должно быть основано на неуклонном соблюдении действующего законодательства. Прокурорам следует помнить, что цель взаимодействия с общественными организациями — оказание ими помощи органам прокуратуры в обеспечении законности в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также роста авторитета прокуратуры в глазах населения.

Считая принципиально важными вопросы поддержания более тесных связей с общественными организациями, Генпрокурор РФ предложил прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным, транспортным и иным специализированным прокурорам осуществить меры по совершенствованию общественных связей в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты нрав и свобод человека и гражданина и рассматривать эту деятельность как одну из важнейших служебных обязанностей.

Необходимо также строго соблюдать один из основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, закрепленный в ст. 4 Закона о прокуратуре: органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан. Во взаимоотношениях с общественными организациями прокурорам следует исходить из требований федерального законодательства, запрещающего как необоснованный отказ в предоставлении информации, так и вмешательство в осуществление прокурорского надзора и расследование преступлений.

Прокурорам необходимо использовать в работе наиболее эффективные и отвечающие их целям и задачам формы сотрудничества с общественностью, как сложившиеся в системе прокуратуры, так и наработанные иными государственными органами. В последние годы основными формами взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества являются: участие на постоянной основе в разработке и реализации совместных комплексных программ; согласование планов работы; взаимный обмен информацией; участие в предупредительных мероприятиях; проведение совместной учебы работников прокуратуры и членов правозащитных организаций; совместная подготовка проектов нормативных актов; проведение совместных мероприятий; информационный обмен; методическая, консультативная, организационная помощь; иные формы взаимодействия.

То есть прокурорам нужно постоянно совершенствовать формы и методы работы с общественными организациями, активно использовать как уже зарекомендовавшие себя на практике, так и новые формы, появившиеся в последние годы: регулярно проводить личные встречи руководителей прокуратур с творческой интеллигенцией, устраивать «круглые столы» с представителями общественных организаций, пресс-конференции по актуальным вопросам прокурорской деятельности. Одновременно необходимо организовать обучение прокурорских работников специфике поддержания общественных связей в форме стажировок, семинаров, обмена опытом и т. д.

С участием общественных объединений прокуратура может решать следующие задачи: информирование широких слоев населения о деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности; организацию правового просвещения и пропаганды федерального законодательства; содействие воспитанию у населения законопослушной гражданской позиции; формирование положительного образа прокуратуры и ее сотрудников в общественном сознании.

Как видим, в последние годы проявляется тенденция укрепления взаимосвязей и взаимозависимости органов и организаций прокуратуры с институтами гражданского общества, требующая всемерного усиления в ее деятельности законности и начал демократизации, уважения прав и свобод человека и гражданина, активного участия в формировании (строительстве) правового государства. Это настоятельно требует законодательной разработки правовой базы гражданского контроля общества за деятельностью силовых структур государства, правоохранительных органов и органов прокуратуры. Но в переходный период, в котором находится сейчас российское общество, активная роль государства также должна увеличиваться. Государство не может быть сторонним наблюдателем того, что делается в обществе, а должно направлять происходящие процессы в нужное для общества направление и полезное для его развития русло. Другое дело, что необходимо заставить государство служить обществу, поставить все его органы под контроль последнего, сделать методы функционирования государства исключительно правовыми.

В приказе Генпрокурора РФ от 10.09.2008 № 182 упоминается также совместное с заинтересованными институтами гражданского общества исследование проблем правосознания граждан. Результатом этой работы должна стать разработка программ, методических пособий и других материалов по правовому воспитанию различных групп населения.

Для качественного решения стоящих перед субъектами взаимодействия задач прокурору необходимо учитывать условия этого взаимодействия, под которыми понимаются различные правила, обстоятельства. К их числу относится четкое определение правового статуса, последовательное разделение функций взаимодействующих сторон, взаимная ответственность друг перед другом. Главный вектор в организации взаимодействия с институтами гражданского общества — эффективное сотрудничество с ними для реализации прокуратурой целей и задач в соответствии с Законом о прокуратуре.

Важным условием организации эффективного взаимодействия с институтами гражданского общества является ее планирование, которое должно основываться на системном, глубоком анализе состояния законности и правопорядка, приоритетных направлениях деятельности органов прокуратуры в рассматриваемый период. Планы должны быть комплексными, конкретными, но предмету, месту, лицам и срокам исполнения. Мероприятия следует называть четко и ясно, с указанием конкретных субъектов взаимодействия. В отдельных случаях целесообразно готовить планы проведения разовых мероприятий, обращая внимание на их подготовку, исполнителей и сроки. При формировании в прокуратуре плана мероприятий необходимо учитывать инициативы институтов гражданского общества, органов государственной власти, военного управления, местного самоуправления, а также предложения самих прокуроров. Также при составлении планов целесообразно принимать во внимание планы командования, военных следственных органов и военных судов.

Важное значение для дальнейшего совершенствования форм и методов сотрудничества, повышения эффективности взаимодействия в целом имеет организация контроля за выполнением проводимых мероприятий. Немаловажный вопрос организации рассматриваемой деятельности — учет проведенных мероприятий. Организация системного учета в данном направлении позволяет обеспечить анализ проделанной работы за отчетный период, качество мероприятий, избежать недостатков в их подготовке и проведении.

Основополагающим принципом деятельности прокуратуры РФ в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина является принцип гласности, означающий открытость органов прокуратуры, их доступность для населения и СМИ. Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также государственной и иной специально охраняемой законом тайне, что отражает предписание ст. 23, 24, 29, ч. 3 ст. 55 Конституции.

Ведущим способом реализации принципа гласности в деятельности прокуратуры является ее взаимодействие со СМИ. Используя потенциал СМИ, прокуратура во многом способствует решению таких задач, как правовое воспитание граждан, утверждение их равенства перед законом, предупреждение преступности и в конечном итоге — укрепление законности.

СМИ являются одним из основных источников информации о жизни государства, действующих законах у подавляющего большинства населения России. Они оказывают значительное влияние на формирование и распространение общественного мнения, являются своего рода «проводниками» мировоззрения, идеологии, социальных ценностей, способны в известной степени «конструировать» действительность. В этих условиях эффективность взаимодействия органов прокуратуры со СМИ во многом определяется тем, как и прокуроры, и журналисты подходят к организации такого взаимодействия, каким они его представляют. Проблемы и взаимные недопонимания, как правило, связаны с широкой распространенностью ложных стереотипов, касающихся сущности этого явления. Взаимодействие органов прокуратуры со СМИ — это форма их совместного сотрудничества ради достижения общих целей, в первую очередь защиты прав и свобод человека и гражданина, а также пропаганды права, разъяснения законодательства, правового воспитания населения.

Для того чтобы такое взаимодействие развивалось конструктивно и эффективно, оно должно основываться на следующих принципах: общности целей и задач, которые стороны стремятся достичь в процессе указанного взаимодействия, открытого декларирования этих целей и задач; безусловного признания сторонами равенства каждого из участников взаимодействия; учета презумпции добропорядочности партнера по взаимодействию и др. Реализация перечисленных принципов в практике повседневного общения представителей прокуратуры и СМИ способствует повышению эффективности их взаимодействия, формированию реальной совместной деятельности по реализации идей законности и правопорядка.

Для правильного понимания процесса взаимодействия прокуратуры со СМИ важными являются сведения об организационно-структурном обеспечении работы органов прокуратуры в рассматриваемой сфере.

Для проведения единой информационной политики органов прокуратуры, осуществления содействия защите прав и свобод граждан в информационной среде и взаимодействия Генпрокуратуры РФ, ее структурных подразделений со СМИ создано и функционирует самостоятельное структурное подразделение — Управление взаимодействия со СМИ. В целях решения возложенных задач Управление реализует следующие функциональные мероприятия: собирает и анализирует информационные материалы СМИ о деятельности органов прокуратуры; оперативно информирует руководителей Генпрокуратуры РФ о материалах, публикуемых в СМИ, о работе органов прокуратуры, в том числе по вопросам наличия сведений о возможных нарушениях закона; устанавливает и развивает деловое сотрудничество со СМИ в целях укрепления законности и правопорядка; оказывает содействие СМИ в подготовке материалов о работе Генпрокуратуры РФ, ее структурных подразделений, а также органов прокуратуры субъектов РФ; обеспечивает поддержание и совершенствование связей органов прокуратуры со СМИ в целях максимального информирования населения о работе прокуратуры по укреплению законности, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, участию в правотворческой деятельности, международно-правовому сотрудничеству, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, восстановлению законных прав и интересов граждан; осуществляет методическое руководство деятельностью прокуратур субъектов РФ и иных приравненных к ним прокуратур по взаимодействию со СМИ и ее координацию; обеспечивает информационное сопровождение официального интернет-представительства Генпрокуратуры РФ в сети Интернет.

Прокурорам субъектов РФ и иным приравненным к ним прокурорам в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» и в определяемом им порядке также предписано осуществлять взаимодействие со СМИ. На региональном уровне взаимодействие со СМИ осуществляется силами соответствующих подразделений и должностных лиц указанных прокуратур, а также в определенной мере руководителями иных структурных подразделений. Причем возложение на этих лиц и подразделения иных функций может производиться только с согласия начальника Управления взаимодействия со СМИ Генпрокуратуры РФ.

В настоящее время во всех прокуратурах регионального уровня определены конкретные лица, ответственные за взаимодействие со СМИ, что призвано способствовать повышению эффективности этой работы, проведению единой информационной политики по освещению правоохранительной деятельности ведомства.

Приказом Генпрокурора РФ от 15.12.2006 № 141-ш в штатных расписаниях прокуратур субъектов РФ введено единообразное наименование этих должностей — старший помощник (помощник) прокурора по взаимодействию со СМИ и общественностью (далее — ответственный за связь со СМИ). Реализацию своих полномочий они осуществляют под непосредственным контролем руководителя прокуратуры и (или) одного из его заместителей, курирующего данное направление деятельности.

Ответственный за связь со СМИ призван действовать в контакте с пресс-службами представительных и исполнительных органов власти, правоохранительных и других структур, обеспечивающих верховенство закона на территории региона, и взаимодействовать с отраслевыми подразделениями прокуратуры субъекта РФ, с городскими, районными и иными приравненными к ним прокуратурами. Работа ответственного за связь со СМИ строится в соответствии с планами работы соответствующей прокуратуры субъекта РФ. При этом делопроизводство ведется согласно утверждаемой на каждой год номенклатуре дел, согласованной с отделом, ведущим делопроизводство.

Взаимодействие со СМИ осуществляется также на уровне городских, районных и приравненных к ним специализированных прокуратур, которые составляют самое многочисленное и основное звено прокуратуры в этой работе. В данном случае организация взаимодействия со СМИ закрепляется прокурорами субъектов РФ за руководителями этих прокуратур, назначаются и иные конкретные лица, ответственные за данный участок работы (в соответствии с приказом о распределении обязанностей — одни из заместителей прокурора, старшие помощники и помощники прокуроров), а участие в ней обеспечивается всеми работниками прокуратуры города или района.

Строго централизованное и иерархичное построение системы органов прокуратуры позволяет всем прокурорам четко действовать в едином направлении, согласованно решать возникающие проблемы укрепления законности и защиты прав граждан, что в полной мере относится и к работе органов прокуратуры по взаимодействию со СМИ.

Как видим, на современном этапе становления российской государственности, которое сопровождается новыми явлениями в социально-правовой жизни, обусловленных курсом на демократизацию общества и всех государственных институтов, приоритетным направлением реформирования и развития прокуратуры является ее открытость гражданскому обществу, прозрачность ее политики и практических действий. Общественный контроль за деятельностью прокуратуры обогащает прокурорский надзор, а именно: осуществляемый гласно, под контролем общества, он теряет свой архаичный признак ненужной келейности и чрезмерной корпоративности, становится более эффективным, востребованным и воспринимаемым населением. А общественный контроль, в свою очередь, становится более значимым и результативным.