Местный референдум. 
Муниципальное право России

Местный референдум — одна из форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением, решения им вопросов местного значения посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Местный референдум проводится только на территории всего муниципального образования. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Принципы и технология проведения референдума аналогичны тем, что используются на выборах. К сожалению, местный референдум не является распространенной формой непосредственного осуществления местного самоуправления. Так, в г. Екатеринбурге после 12 декабря 1993 г. не проводилось ни одного местного референдума. Одна из причин этого — чрезмерно усложненная процедура проведения референдумов.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. В их пределах федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается. Однако нельзя рассматривать как такие ограничения технические требования к оформлению вопроса референдума, Так, закон Свердловской области от 17.04.2006 «О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области» в ст. 4 содержит некоторые дополнительные требования в случае вынесения на местный референдум проекта муниципального правового акта. В частности, он устанавливает, что в случае вынесения на референдум проекта муниципального правового акта вопрос должен начинаться словами «Поддерживаете ли вы принятие», после которых должно идти название проекта муниципального правового акта. Если текст выносимого на референдум проекта муниципального правового акта содержит более 200 слов, формулировка вопроса должна содержать краткое (не более 50 слов) его описание, однозначно определяющее содержание этого текста.

Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок — судом. Представительный орган муниципального образования вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума. Например, ст. 5 Закона Свердловской области от 17.04.2006 № 20−03 «О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области» содержит отсылочную норму к уставам муниципальных образований, устанавливая двухгодичный срок только по отношению к референдумам Свердловской области. Такая позиция вполне отвечает принципу учета местных традиций, заложенного в законодательстве о местном самоуправлении. К примеру, Устав муниципального образования «город Екатеринбург» подобной нормы не содержит.

Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, не допускается. Однако в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования голосование на местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.

Инициаторами референдума могут быть: 1) граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме, проживающие на территории соответствующего муниципального образования; 2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) представительный орган муниципального образования и глава местной администрации совместно.

Представительный орган и глава муниципального образования автономно друг от друга не могут инициировать проведение референдума. Важен факт выдвижения их совместной инициативы. Между тем можно усомниться в правильности того, что представительный орган должен являться инициатором проведения местного референдума. В таком случае нет смысла в дальнейшей процедуре оформления инициативы выдвижения референдума. Именно представительный орган муниципального образования принимает решение о назначении референдума. Возникает резонный вопрос: если представительный орган выдвинет инициативу проведения референдума, то сможет ли он сам себе отказать в назначении референдума? Думается, что ответ будет отрицательным. Поэтому целесообразнее было бы исключить представительный орган муниципального образования из числа субъектов выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Для выдвижения инициативы проведения референдума гражданами в поддержку этой инициативы образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта РФ. В любом случае каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в избирательную комиссию муниципального образования подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Решение, принятое на местном референдуме, действует на всей территории соответствующего муниципального образования и подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня. Данная норма очень важна, поскольку свидетельствует о юридической силе решения, принятого на референдуме, и отличает референдум от голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований. Юридическая сила решения, принятого на референдуме, по мнению некоторых авторов, непосредственно предопределяет характер и пределы регулирующего воздействия, обязательность действия и его территориальные пределы, а также основания возможной отмены или изменения соответствующего решения^[1].

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям: 1) нарушение установленного порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума; 2) несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума; 3) несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

Данные нормы являются трудновыполнимыми, особенно в части признания нормативных актов несоответствующими Конституции РФ, поскольку таким полномочием обладает лишь КС РФ.

Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

• [1] Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / отв. ред. А. А. Вешняков. М" 2003. С. 607.