Публичный кредит и публичный долг

Правовые основы публичного (государственного и муниципального) кредита и долга. Понятие и значение публичного (государственного и муниципального) кредита и долга в Российской Федерации.

Публичный кредит является составной частью такого звена финансовой системы РФ, как кредит. Другую его часть составляет банковский кредит. Публичный кредит является сложносоставным понятием и включает в себя помимо государственного кредита, также и муниципальный кредит. Публичный кредит и публичный долг (объединяющий государственный и муниципальный долги) являются взаимозависимыми явлениями. Публичный кредит и публичный долг следует рассматривать в аспекте таких философских категорий, как «причина» и «следствие». Публичный долг — это следствие функционирования публичного кредита и одно из его юридических последствий (аналогично соотношение таких понятий, как «государственный кредит — государственный долг»; «муниципальный кредит — муниципальный долг»).

Публичный кредит, наряду с другими способами, используется для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства (муниципальных образований) и решения различных финансовых проблем. В свою очередь, само понятие публичного (государственного и муниципального) кредита соотносится с понятием кредита как часть и целое и отражает наиболее существенные свойства и признаки последнего. Слово «кредит» произошло от лат. creditum — «ссуда», «долг», credere — «верить»^[1]. В современном русском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, товаров) в долг; коммерческое доверие». Таким образом, в общепринятом смысле кредит — это предоставление денег или товаров в долг на определенный срок на условиях возмездность и возвратности. Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в виде процента.

Публичный кредит можно рассматривать в нескольких аспектах.

Как экономическая категория публичный кредит представляет собой систему экономических денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных началах для временного использования свободных денежных средств организаций и физических лиц в целях формирования ссудного фонда. Вместе с тем публичный кредит является самостоятельным институтом (а по мнению отдельных ученых, — самостоятельной подотраслью) финансового права и комплексным институтом российского законодательства. Публичный кредит применяется наряду с другими способами для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства (муниципальных образований) и решения стоящих перед ним проблем, в первую очередь проблем бюджетного дефицита, т. е. достижения баланса доходов и расходов бюджета. Отдельные вопросы, касающиеся, например, порядка заключения конкретных договоров государственного займа, регулируются также ГК РФ (ст. 817). Однако это не противоречит выводу о том, что государственный (муниципальный) кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом. Это подтверждается верховенством государства в регулировании самой организации публичного кредита; главными целями функционирования данного финансово-правового института, которыми являются решение проблем погашения бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений, т. е. публичными целями его функционирования; применением в качестве основного — императивного метода регулирования данных отношений; и, наконец, обязательным участием государства (иного публично-территориального образования) либо уполномоченного им органа в качестве субъектов рассматриваемых правоотношений. Все это отличает их от гражданских правоотношений.

Публичный кредит можно рассматривать и в правовом аспекте. Остановимся на характеристике двух основных составляющих публичного кредита — государственном кредите и муниципальном кредите, поскольку именно эти понятия являются для финансово-правовой науки наиболее традиционными и, кроме того, получившими законодательное закрепление.

Напомним, что как совокупность финансово-экономических отношений он традиционно рассматривался в экономической науке, а также науке финансового права как отношения между государством (иным публично-территориальным образованием), с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, в которых публично-правовое образование выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов. При этом как экономической теорией, так и теорией финансового права не исключалась возможность участия государства в сфере международных кредитных взаимоотношений не только в качестве заемщика, но и в качестве кредитора в отношениях. Однако в БК РФ (гл. 15) термин «государственный кредит» используется впервые очень «узко». В отличие от экономической и финансово-правовой теории, этот термин применяется исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т. п., Кодекс говорит об отношениях «по государственному заимствованию», о «долговых обязательствах» и т. п. Такая позиция законодателя в отношении изменения традиционных подходов к теории государственного кредита ничем не аргументирована. Поэтому более точным, как с точки зрения экономической теории, так и науки финансового права, является определение сущносты кредита как отношений, в которых государство заимствует временно свободные денежные средства у иных лиц на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях использования их на общественно значимые цели. Хотя в любом случае, выступает ли в этих отношениях государство исключительно как заемщик или дает гарантии (поручительства) третьим лицам, сущность отношений в сфере государственного кредита (далее также — госкредит) сводится к тому, что это отношения по заимствованию временно свободных денежных средств, обязательства по которым берет исполнить на себя в конечном счете не кто иной, как государство, выполняя роль суверена и казны. С учетом перечисленных финансово-правовых признаков с правовой точки зрения публичный (государственный, муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездное™ и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита, регулирования денежного обращения и удовлетворения иных публичных интересов.

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по публичному кредиту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между публичным (государственным, муниципальным) и частным (банковским) кредитом имеются существенные различия как с экономической, так и правовой стороны^[2]. Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института публичного кредита.

1. Главная особенность публичного кредита заключается в непроизводительном использовании капитала, ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в производстве материальных ценностей, а используются на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для погашения процентов за пользование публичным кредитом служат либо налоги, либо новые займы.

Характерной же чертой банковского кредита является производительное использование ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. Отношения банковского кредита имеют своим следствием заключение договора банковской ссуды, а результатом госкредитных операций выступает внутренний и внешний государственный долг (далее также — госдолг), являющийся объектом финансовых правоотношений. Аналогично при муниципальном кредите формируется муниципальный внутренний долг.

• 2. В отношениях по публичному кредиту всегда преобладает верховенство государства (иного публично-территориального образования), несмотря на то что публично-территориальное образование является заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае недобросовестности должника.
• 3. В связи с особой ролью государства оно заключает долгосрочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога.
• 4. При банковском кредите договор банковской ссуды заключается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности в регулировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. Если же кредит публичный, то принуждение «имеет иногда место при заключении займа». Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещенные среди населения по подписке^[3].

Чем обусловлена необходимость использования публичного кредита? Основная причина — нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов. В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и расходами. Естественно, что для реализации публичных заемно-кредитных операций необходимо наличие временно свободных денежных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль публичного кредита заключается также и в том, что он может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль публичного кредита достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, наличие разрывов во времени их получения и использования организациями и гражданами, а также правовое закрепление возможности использования названных средств публично-территориальными образованиями в качестве кредитных ресурсов.

Публичный кредит напрямую связан с такой финансово-правовой категорией, как публичный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений, но госкредиту формируется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг как сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил. Соответственно муниципальный внутренний долг — общая сумма задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам.

Заметим, что само понятие «публичный долг» не закреплено российским бюджетным законодательством. Это научная категория. Между тем входящие в указанное сложносоставное понятие элементы правовое закрепление получили. Так, правовое понятие госдолга Российской Федерации первоначально было закреплено в ст. 1 Закона РФ от 13.11.1992 № 3877−1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». В БК РФ государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава (гл. 14). Кодекс не только впервые закрепляет обобщенное понятие государственного долга, но и обособленно выделяет понятия госдолга Российской Федерации и госдолга субъекта РФ. Государственный долг Российской Федерации до 31 декабря 2007 г. определялся в БК РФ как долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ с 1 января 2008 г. государственный или муниципальный долг определяется как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. При этом к государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Государственный долг субъекта РФ — это совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Госдолг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а долг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Исполняются же долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования за счет средств соответствующего бюджета (ст. 102 БК РФ).

Рост госдолга, как правило, влечет повышение ставок или даже введение новых налоговых платежей, поскольку основной источник погашения долговых обязательств и расходов по их обслуживанию один — бюджет. Не случайно поэтому в науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госкредита. Так, представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования госкредита. При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей зарубежной и отечественной финансовой науки к проблемам теории госкредита. В дореволюционной России указанными проблемами занимались ученые М. М. Алексеснко, А. А. Исаев, Л. В. Ходский, М. И. Слуцкий, М. Ф. Орлов и др. При этом М. Ф. Орлов в своем специальном исследовании «О государственном кредите» в 1832 г. дал определение науки финансов, предназначение которой как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства, т. е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги» .

Представители современной отечественной пауки финансового права также отмечают как положительные, так и отрицательные стороны роста долговых обязательств. Положительная роль госкредита заключается в безэмиссионном пополнении бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также для совершенствования организации денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте в условиях рыночной экономики. Отрицательная роль связывается с ростом непроизводительных расходов, так как привлеченные средства подлежат обязательному возврату кредитору, причем с уплатой процентов за пользование кредитом, что может приводить к росту налогов. Однако вполне убедительными являются доводы американских ученых К. Р. Макконнелла и С. Л. Брю, определивших, что все правительства обладают полномочиями, использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств О само должно нести бремя, но погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводили мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т. е. недостаточно заботится об интересах населения» .

Правовые основы публичного (государственного и муниципального) кредита в России закреплены в различных нормативных правовых актах, важнейшими среди которых до принятия БК РФ долгое время были Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» (действовавший до 31 декабря 1999 г.), а также Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (действовавший до 31 декабря 2008 г.)^[4]. Среди основных правовых источников, помимо БК РФ, особо следует выделить Федеральные законы: от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Порядок заключения договора государственного займа закреплен в части второй ГК РФ. Важное значение среди правовых источников имеет Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг». Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями, уставами и законами субъектов РФ^[5], уставами и нормативными правовыми актами конкретных муниципальных образований^[6]. Общие положения, касающиеся правового регулирования выпуска и обращения региональных и муниципальных займов, содержатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75,132).

• [1] В толковом словаре В. И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера в долг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок» (Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М., 1979. Т. 2. С. 189).
• [2] Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М. Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют маю подобия» (У истоков финансового нрава. М.: Статут, 1998. С. 300).
• [3] Русский финансист Л. В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «…Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства» (Ходский Л. Б. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894).
• [4] Согласно Федеральному закону от 06Л0.2003 № 131-ФЗ Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» утратил силу с 1 января 2009 г.
• [5] См., например: Закон Ивановской области от 05.11.2008 № 130−03 «О государственном долге Ивановской области» // Собрание законодательства Ивановской области. 2008. нояб.; 2012, июнь.
• [6] См., например: Решение Совета депутатов Павлово-Посадского муниципального района Московской области от 29.07.2011 № 269/37 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципальных заимствований, предоставления муниципальных гарантий, обслуживания и управления муниципальным долгом в Павлово-Посадском муниципальном районе Московской области» // Павлово-Посадские известия. 2011. № 33, 34.