Структура расходов бюджета

Структура расходов бюджета любой страны отражает базовые функции государства — предоставление социальных благ, оборона, национальная безопасность, развитие экономики. По данным Government Finance Statistics Yearbook, 2010 (IMF, Washington, 2010), наблюдается сходство расходной части бюджетов многих стран, но имеются и страновые различия. Так, расходы на социальную защиту в ряде стран выше, чем в России (1/3 всех расходов); они достигают 35−40% в Германии, Франции, Италии, Великобритании. Расходы на экономику в среднем варьируют в диапазоне 10−15%, на оборону — 6−17% и т. д.

При несомненной важности всех без исключения расходов бюджета на каждом этапе в соответствии с бюджетной и макроэкономической политикой выделяются приоритеты бюджета. На современном этапе они включают:

• • исполнение социальных обязательств;
• • развитие транспортной инфраструктуры;
• • обеспечение оборонного комплекса и национальной безопасности;
• • концентрацию ресурсов на модернизационных мероприятиях, в том числе инновационных проектах и важнейших научных разработках;
• • подготовку особо значимых международных мероприятий.

Лидирующим среди этих приоритетов являются расходы социального характера. В России на цели социальной политики направляется более 1/3 бюджетных расходов. Вместе с расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов национальной бюджетной системы. Безусловное исполнение публичных нормативных и иных социально значимых обязательств (социальные компенсации, социальная помощь) — не только конституционная обязанность бюджета, но и экономическая целесообразность. Увеличение социальных расходов разумно, так как поощряет экономический подъем, препятствуя падению потребления населения в период кризиса. В период 2014—2018 гг. на решение социальных проблем дополнительно ежегодно будут направляться средства в размере 0,6% ВВП. Бюджетные расходы на социальную политику в ближайшей перспективе иллюстрируются рис. 4.6.

Рис. 4.6. Расходы бюджетной системы на социальную политику, млрд руб.

Расходы социального характера растут год от года. Среди этих расходов — повышение заработной платы работников федеральных учреждений социального обслуживания (перевод на «эффективный контракт»). В 2011 г. оплата труда в социальной сфере составляла в среднем 35% среднероссийской, к 2018 г. предполагается довести ее до 100%. Всего на повышение оплаты труда работников федеральных государственных учреждений в сфере образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обслуживания предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 80,2 млрд руб. в 2014 г., 126,5 млрд руб. в 2015 г. и 181,2 млрд руб. в 2016 г.

В 2006—2011 гг. доля социальной помощи в доходах населения уже выросла с 0,3 до 0,8%, общие расходы государства на поддержку граждан увеличились с 2,5 до 3,9% ВВП, а число бедных в РФ уменьшилось до уровня, который почти вдвое ниже уровня Бразилии, Украины, Молдавии и почти втрое — Индии. Растут компенсации, денежные выплаты нуждающимся семьям с детьми, выплаты материнского (семейного) капитала. Продолжатся обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны, детей-сирот, реализация ФЦП «Жилище» .

Особое внимание уделено сокращению бедности. Однако лишь 20% получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг являются реально бедными. Поэтому важен переход от категорийной к адресной социальной поддержке. Сохраняется действующий механизм индексации социальных выплат отдельным категориям граждан; в целях приближения МРОТ к прожиточному минимуму трудоспособного населения в целом по России с 1 января 2013 г. он увеличен до 5205 руб. в месяц.

Важнейший блок государственных расходов — это расходы на экономику. Они занимают 12% всех расходов бюджетной системы (в 2016 г. — 3,8 трлн руб.). Важно понимать комплексный, собирательный характер этой статьи. Это не только прямые вложения в виде государственных инвестиций, но и поддержка экономического роста и диверсификации структуры экономики, рост финансирования инфраструктуры, целевое субсидирование частных инвесторов. Такие косвенные меры развития экономики оказывают больший стимулирующий эффект, чем сокращение налогов, так как приводят к увеличению закупок и спроса.

В развитии экономики приоритетом бюджета объявлена поддержка промышленности гражданского назначения посредством субсидирования процентных ставок и доведения их до уровня 7−9% годовых на срок до 5 лет, что позволит привлечь дополнительные кредитные ресурсы в объеме до 680 млрд руб. для развития промышленности. Финансируется государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Средства выделяются на развитие подотраслей растениеводства, животноводства с упором на развитие мясного скотоводства, на техническую и технологическую модернизацию, развитие сельских территорий, сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения.

В целях адаптации национального агросектора к вступлению в ВТО запланированы прямые и косвенные меры поддержки: субсидирование затрат, продление ряда налоговых льгот, усиление таможенного администрирования ввоза ряда продуктов.

Важное место в бюджетной поддержке развития человеческого капитала занимают расходы на образование (рис. 4.7).

Пока Россия отстает по уровню этих расходов от стран ОЭСР на 1,5−2% ВВП.

Рис. 4.7. Расходы бюджетной системы на образование, млрд руб.

В соответствии с Государственной программой «Развитие образования» на 2013−2020 гг.^[1] из федерального бюджета на этот срок выделяется 3,99 трлн руб., или 0,85% ВВП ежегодно. Активно реализуются программы по модернизации региональных систем общего образования, из федерального бюджета идет поддержка субъектов РФ (оснащение детской мебелью, спортивным инвентарем, игрушками, создание площадок для распространения современных моделей успешной социализации детей, возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита и пр.).

Выделяются средства на финансирование профессионального образования. Приоритетно финансируются инфраструктура и научные исследования ведущих вузов (9 федеральных университетов и 27 национальных исследовательских университетов), совершенствуется стипендиальное обеспечение. В области труда намечается рост средней оплаты труда. Сейчас средний заработок работника образования составляет 76% средне российского показателя. Предполагается его доведение в школах до 100%, в вузах-до 110%. Одновременно происходит перевод оплаты труда на «эффективный контракт» .

Важными элементами структурной перестройки экономики являются реформирование научно-исследовательского комплекса и оптимизация его финансирования. Приняты важные государственные программы — «Программа фундаментальных научных исследований на период 2013—2020 гг.», программа «Развитие науки и технологий», Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007−2013 гг.» и др. Так, в мероприятия Государственной программы РФ «Развитие науки и технологий» входят поддержка кооперации вузов и организаций в целях создания высокотехнологичных производств, поддержка научных исследований в вузах и в рамках федеральных целевых программ, направленных на инновационное развитие экономики, перевод на «эффективный контракт» научных работников, выполнение Федеральной космической программы России и др.

С учетом роста финансирования научных разработок за счет частных инвестиций расходы из федерального бюджета имеют тенденцию к некоторому уменьшению (рис. 4.8).

Рис. 4.8. Расходы на финансирование науки, млрд руб.

В сфере культуры и кинематографии реализуется Федеральная целевая программа ФЦП «Культура России (2012−2018 гг.)», ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2012- 2018 гг.)», финансируется поддержка кинематографии, музыкальных коллективов в регионах, грантовая поддержка творческих проектов общенационального значения, комплектация библиотек, создание в сети Интернет виртуальных музеев и публичных электронных библиотек. Повышается оплата труда работникам (перевод на «эффективный контракт»), финансируется создание пяти центров культурного развития в малых и средних городах России, передвижного фонда ведущих российских музеев, вводятся денежные поощрения муниципальных учреждений культуры на территории сельских поселений.

Важно подчеркнуть введение налоговых льгот для учреждений культуры. С 2013 г. вне зависимости от источника приобретаемые государственными (муниципальными) учреждениями культурные ценности не облагаются НДС, что увеличивает объем их финансирования.

Важная социальная статья расходов бюджета — расходы на здравоохранение. В 2016 г. они достигнут 3,1 трлн руб., или 9,6% расходов всей бюджетной системы. Однако их уровень снизится с 3,7% ВВП в 2013 г. до 3,4% ВВП в 2016 г. с сохранением тенденции до 2020 г. Это ниже уровня многих стран ОЭСР и в 2−2,5 раза ниже, чем в развитых странах. Такая динамика объясняется ростом внебюджетных источников финансирования — ресурсов фондов медицинского страхования, средств предприятий и граждан. В перспективе произойдет переход на одноканальное финансирование оказания медицинской помощи, т. е. только через систему медицинского страхования.

В рамках Государственной программы РФ «Развитие здравоохранения»^[2] на период 2013—2020 гг. выделяется финансовое обеспечение в размере 33,7 трлн руб., в том числе из средств федерального бюджета — 2,7 трлн руб., из консолидированных бюджетов субъектов Федерации — 10,5 трлн руб., из средств фондов обязательного медицинского страхования — 17,1 трлн руб.

Реализуется федеральная целевая программа «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу» с целью повышения доли лекарств отечественного производства. Повышается заработная плата отдельным категориям работников в сфере здравоохранения, обеспечиваемая в размере 1/3 необходимых средств за счет федерального бюджета, 1/3 — за счет реорганизации неэффективных организаций и 1/3 — за счет внебюджетных источников, выделяются ассигнования на повышение заработной платы с целью доведения ее с 79 до 130% среднероссийской заработной платы^[3]. Одновременно уделяется внимание эффективности труда, в связи с чем происходит перевод на «эффективный контракт» .

Следует отметить недостаточную эффективность государственных расходов в этой сфере. Бюджетные расходы на одного врача и медицинского служащего в России низкие — в 6 раз меньше душевого ВВП, тогда как в развитых странах они находятся в интервале 15−25. Поэтому государственная политика должна ориентироваться на постепенное снижение госзаказа на выпускников медицинских вузов и переориентацию средств на капитальные вложения в сектор здравоохранения.

Последовательно растут расходы бюджетной системы на физическую культуру и спорт, создание спортивной инфраструктуры в рамках ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006−2015 годы», в том числе по направлению «Массовый спорт», на оборудование для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов. Профинансировано проведение крупных международных спортивных мероприятий — XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани, XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, чемпионата мира по легкой атлетике в 2013 г. в г. Москве, Кубка мира по регби — 7 в 2013 г. в г. Москве, Всемирных игр боевых искусств в 2013 г. в г. Санкт-Петербурге.

В финансировании всех направлений социальной сферы выделяется принципиальное новшество — перевод работников на «эффективный контракт». В нем определяются условия оплаты труда и «социальный пакет» работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Это содействует эффективности бюджетных расходов и повышает ответственность самих работников за результативность их труда.

Среди бюджетных приоритетов выделяется поддержание инновационной активности путем развития пилотных проектов. Реципиентами финансирования являются:

• • инновационные центры «Сколково», «Иннополис» (современная российская модель научно-технологического парка: университет с кампусом, исследовательские и инженерные центры, инновационные предприятия, технопарк и ОЭЗ технико-внедренческого типа в сфере ИТ, станкостроения, космических технологий, энергоэффективности и энергосбережения, медицинских технологий);
• • особые экономические зоны (развитие высокотехнологичных отраслей, импортозамещающих производств, туризма, разработка и производство новых видов продукции, расширение транспортно-логистической системы);
• • территориальные инновационные технологические кластеры (ядерные и радиационные технологии; летательные и космические аппараты, судостроение; фармацевтика, биотехнологии и медицина; материалы; химия и нефтехимия; ИТ и электроника);
• • малый и средний бизнес, для которого субсидируется процентная ставка по кредитам;

Особо поддерживаются наукограды, чьи научно-производственные комплексы сосредоточены в областях энергосбережения, ядерной энергетики, генной инженерии, авиастроения, производства военной техники, радиоэлектроники. Для этого бюджетам наукоградов предоставляются межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

В числе бюджетных приоритетов также развитие Сибири и Дальнего Востока (приняты соответствующие федеральные целевые программы), развитие транспорта и дорожного хозяйства. В частности, с целью создания единого общеэкономического пространства увеличивается финансирование содержания, строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог, обеспечение сельских населенных пунктов круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог с твердым покрытием и пр. Активизируется и финансирование энергетической инфраструктуры. В целом в период 2014—2018 гг. на развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, создание новых региональных центров ежегодно будут дополнительно направляться средства в объеме 2,2% ВВП.

Приоритетом бюджета является финансирование сферы национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности (рис. 4.9).

Рис. 4.9. Расходы бюджетной системы на национальную оборону, безопасность и правоохранительную деятельность, млрд руб.

Уровень расходов на оборону в отношении к ВВП — один из самых высоких в мире; страна уступает только США и Израилю. Бюджетная политика должна учитывать потребность в оптимизации этих расходов. Среди бюджетных трат — обеспечение оснащения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов современными образцами вооружения, военной и специальной техники; установление денежного довольствия военнослужащих на уровне не ниже уровня оплаты труда в ведущих отраслях экономики; ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции; ежегодное, в течение пяти лет, увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Реализация новой государственной программы вооружений (ГПВ) до 2020 г. обойдется почти в 20 трлн руб. Бо? льшая часть расходов придется на период 2016—2020 гг., с учетом использования не только бюджетных, но и кредитных схем финансирования. Предприятия — головные исполнители гособоронзаказа кредитуются под государственные гарантии. Модернизация армии и оборонного комплекса увеличит ежегодные расходы в период 2014—2018 гг. на 1,5% ВВП.

Таковы приоритеты бюджета на 2014−2016 гг. Общая структура расходов представлена в табл. 4.7.

Таблица 4.7. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ, % ВВП.

В долгосрочном прогнозе до 2020 г. расходы бюджетной системы рассматриваются в трех вариантах: консервативном (1), инновационном (2) и форсированном (3) (табл. 4.8).

Таблица 4.8. Основные параметры расходов бюджетной системы РФ, %ВВГ1.

Показатель включает расходы по разделам «Образование», «Здравоохранение», «Культура и кинематография» .

Источник: Министерство экономического развития РФ.

Бо?льшую гибкость и маневр бюджету придает выделение так называемых " условно утверждаемых расходов" . Такой своеобразный «бюджетный карман» Министерство финансов впервые создало в 2011 г. В этот резерв правительство закладывает суммы на ожидаемые, но пока не просчитанные крупные проекты с неопределенными объемами финансирования. В 2015 г. размер условно распределенных доходов составит 384,0 млрд руб. (2,5% всех расходов), в 2016 г. — 819,6 трлн руб. (13,5%).

Принципиальным бюджетным новшеством в политике государственных расходов является переход на «программный формат». Новая конструкция бюджетного финансирования бюджетных расходов, в отличие от ведомственного подхода, опирается на государственные программы. Государственная программа — это документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Государственная программа обеспечивает реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения. Как видно из табл. 4.9, программный формат охватывает 55−58% всех расходов федерального бюджета.

Таблица 4.9. Программная структура расходов федерального бюджета в 2013—2016 гг., млрд руб.

Полное финансирование госпрограмм включает помимо средств федерального бюджета и внебюджетные источники. Бюджетная часть капитальных расходов инвестиционного характера во все большей степени будет конкретизироваться в федеральных целевых программах и федеральных адресных инвестиционных программах (ФЦП и ФАИП).

Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) — это свод информации по бюджетным инвестициям в строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной собственности РФ. Через ФАИП осуществляется финансирование строительства более трети объектов, относящихся к ФЦП. В 2012 г. по линии ФАИП осуществлялось строительство 3943 объектов (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ).

Ассигнования из федерального бюджета на программы и непрограммную часть ФАИПП представлены в табл. 4.10.

Таблица 4.10. Бюджетные ассигнования на реализацию ФЦП и непрограммной части ФАИП, млрд руб.

В 2014 г. планируется реализация 52 федеральных целевых программ, 5 из которых новые — «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014−2017 годы и на период до 2020 года», «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014−2020 годы», «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014−2020 годы», «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2014−2020 годы», «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014−2019 годы)» .

В 2015—2016 гг. планируется реализация 51 и 34 федеральных целевых программ соответственно, из которых в 2016 г. две новых — Федеральная космическая программа России на 2016−2025 гг. и Федеральная целевая программа «Жилище» на 2016−2020 гг.

В целом программно-целевой метод повышает ответственность и заинтересованность исполнителей государственных программ за достижение наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов.

Принципиально важным в современной бюджетной политике является оптимизация расходов, т. е. их реструктуризация, сокращение неэффективных трат. Адам Смит отмечал: всякий расточитель — враг общества, всякий бережливый человек — благодетель. В стране принята «Программа повышения эффективности бюджетных расходов»^[4]. В настоящее время в приоритеты эффективности входят три направления:

• 1) формирование контрактной системы;
• 2) введение публичного технологического и ценового аудита всех крупных инвестиционных (прежде всего инфраструктурных) проектов с государственным участием;
• 3) развитие государственно-частного партнерства.

С 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В ходе формирования контрактной системы должна быть обеспечена системность и прозрачность цикла закупок от планирования до приемки и анализа результатов, борьба с коррупцией.

В ходе развития государственно-частного партнерства при реализации крупных инвестиционных проектов с государственным и муниципальным участием принципиальные новшества таковы:

• • для частных инвесторов, в отличие от публичных (распорядителей бюджетных средств), бюджетные средства предоставляют на конкурентной конкурсной основе;
• • вводится обязательный публичный технологический и ценовой аудит эффективности проектов.

По таким принципам будут заключаться соглашения с частными инвесторами о софинансировании инвестиционных и концессионных соглашений о госзакупках и тарифном регулировании, контрактов жизненного цикла как нового формата государственно-частного партнерства.

Оптимизация бюджетных расходов является частью глобальной бюджетной консолидации. Вводится режим строгой бюджетной экономии, несмотря на стабильно высокую цену на нефть, и установление ответственности за неэффективное расходование средств. По новому бюджетному правилу с 2013 г. увеличение расходов возможно только за счет дополнительных ненефтегазовых доходов. Бюджетное правило — это закрепленный в Бюджетном кодексе РФ механизм определения предельного (максимально возможного) объема бюджетных расходов, основанный на долгосрочном уровне цен на нефть. Предельные расходы не должны превышать доходы федерального бюджета при базовой цене на нефть более чем на 1% ВВП (расчетный дефицит бюджета).

В 2013 г. стоимость нефти рассчитана как средняя за последние пять лет, в 2014 г. — за шесть лет, в 2015 г. — за семь лет, а с 2018 г. — за десять лет. В частности, расходы по новому бюджетному правилу на 2013−2016 гг. будут определены исходя из цены в 91−95 долл. за баррель нефти марки Urals^[5].

Если фактическая цена на нефть окажется выше базовой, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до достижения им нормативного объема 7% ВВП. После достижения Резервным фондом 7% ВВП не менее 50% дополнительных нефтегазовых доходов направляются в Фонд национального благосостояния. Оставшиеся средства могут направляться на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов, не влекущих длящихся обязательств.

Бюджетные правила позволяют сохранять стабильный и устойчивый бюджет без наращивания государственного долга, защищают бюджет от шоков, повышают его устойчивость, стабилизируют общий объем расходов, обеспечивают исполнение социальных обязательств государства, реализацию начатых проектов и планов реформ, создают условия для повышения эффективности бюджетных расходов.

Жесткое соблюдение бюджетного правила, означающее консерватизм государственных расходов, — это шаг к более ответственной финансовой политике, необходимое условие макроэкономической стабильности. И хотя ограничение государственных расходов несколько замедляет динамику экономического роста, правило позволяет избегать резких перегревов и спадов. Важно и то, что накапливание нефтегазовых доходов и ограничение бюджетных расходов приведет к снижению инфляции в 2018 г. до уровня 3−4% в год. Это создает основу для устойчивого роста долгосрочных частных инвестиций.

Объем бюджетных расходов в реальном выражении не должен увеличиваться следующие десять лет, а в ближайшую трехлетку снизится на 20%. Ежегодное снижение государственных расходов федерального уровня является «дорожной картой по консолидации бюджета». Горизонты планирования расширяются: бюджетная стратегия РФ до 2023 г. создает основы для повышения эффективности расходов бюджета, одновременно являясь сдерживающим фактором для их необоснованного роста.

• [1] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 2148-Р.
• [2] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. № 2511-Р.
• [3] В 2012 г. соотношение заработной платы работников здравоохранения к заработной плате в целом по экономике составило 77,5%.
• [4] Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р.
• [5] Уровень цен в бюджетах других стран — экспортеров нефти ниже, чем предполагается по бюджетному правилу в России. Например, в Венесуэле — 50 долл., в Кувейте и Саудовской Аравии — 65−69 долл., в Иране, Бахрейне — 80−85 долл. за баррель.