Устройство и функции государственных и муниципальных финансов

Сосредоточимся на содержании и функциях ведущего звена финансов общественного сектора — финансов сектора государственного и муниципального управления, т. е. общественных (государственных и муниципальных) финансах. Общегосударственные (централизованные, публичные) финансы являются важнейшим звеном национальной финансовой системы, своеобразно цементируя ее. С экономической точки зрения общественные финансы охватывают денежные отношения по поводу распределения и перераспределения той части стоимости валового продукта, которая аккумулируется для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством своих функций. В России государственные и муниципальные финансы обеспечивают органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами для осуществления их функций, закрепленных Конституцией РФ.

Устройство государственных финансов определяется структурой государственного устройства.

Конфедерация — это союз государств, где центральная власть выполняет поручения членов государства, а остальные государства сохраняют свою независимость, но объединены одним или несколькими общими органами.

Федерация (лат. foederatio — союз, объединение; англ. federation; фр. federation) — форма государственного устройства в многонациональных государствах, когда несколько политически самостоятельных государственных образований образуют единое союзное государство. В федерации суверенитет ее членов ограничен центральной властью, однако у членов федерации есть определенные права и самостоятельность.

Унитарное государство — целостное государственное образование, административно-территориальные единицы которого не обладают признаками суверенитета. В унитарном государстве функционируют единые для всей страны высшие органы государственной власти, единая правовая система, единая конституция.

Большинство суверенных стран — унитарные. Из крупных государств унитарными являются Франция, Япония, Италия. Но крупные по территории и населению страны являются, как правило, федерациями. Это США, Германия, Индия, Австралия. В составе Федеративной Республики Германии 16 равноправных земель, США насчитывают 50 штатов и более 3 тыс. округов, в федеративную систему Канады включены 10 провинций и три территории. Швейцария будучи ранее конфедерацией, ныне представляет собой федеративную республику, состоящую из 20 кантонов и 6 полукантонов.

Россия — федеративное государство. Этим и определяется специфика национальной структуры публичных финансов. Государственные финансы в Российской Федерации состоят из двух блоков: собственно государственные финансы (финансы федеральных органов власти и финансы органов власти субъектов РФ) и муниципальные финансы (финансы муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных и городских округов). Всего, таким образом, насчитывается три уровня государственной финансовой системы: государственные, региональные (субфедеральные) и муниципальные финансы.

Разделение общественных публичных финансов на государственные и местные обусловлено тем, что местное самоуправление отделено от государственной системы управления: ст. 12 Конституции РФ гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» .

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это — форма осуществления народовластия, исходя из интересов населения и с учетом местных традиций и особенностей.

Безусловно, государственный и местный уровень в единой стране органически и неразрывно связаны, пространственно и функционально образуют единое государство. Поэтому государственные финансы зачастую трактуются расширительно, что подразумевает включение в них и местных финансов. Однако юридически точное определение общественных финансов обязывает разделять государственный и муниципальный уровень.

В качестве особенностей российской модели финансовой и бюджетной системы следует отметить исторически сложившуюся излишнюю политико-административную раздробленность. В стране значительна численность субъектов РФ — их 83: это 21 республика,.

9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 4 автономных округа. Обширность и различный уровень развития территорий определяют сложную структуру построения бюджетов и межбюджетных отношений.

Политико-административное устройство страны находится в состоянии постоянного развития. Так, с 2000 г. в стране президентской властью сформированы федеральные округа. Округа не являются субъектами или иной конституционной частью административнотерриториального деления Российской Федерации. Они созданы как специальный институт полномочных представителей президента на местах, координирующий деятельность местных представительств федеральных ведомств. В настоящее время в России функционируют 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).

Несмотря на нормативно-правовое деление системы общественных финансов на глобальные уровни, структурно они представляют собой экономическую общность. Что же определяет общность системы государственных (федеральных, региональных и муниципальных) финансов? Это единообразие их функционирования, подобие всех структурных элементов. Это единство их доходных источников, единые принципы осуществления расходов и взаимодействие финансов разных уровней для достижения общей сбалансированности. Эти принципы определяют финансовое обеспечение функционирования страны как единого экономического государственного образования.

Особое место в структуре общественных финансов Российского государства отводится муниципальным финансам. В литературе можно встретить синонимичные термины: региональные, территориальные, местные финансы. Отличия есть, но они минимальны, поэтому такое употребление допустимо. Региональные финансы — это комплекс экономических отношений по поводу формирования и использования финансовых ресурсов для экономического и социального развития территории (региона, муниципалитета). Эти отношения реализуются в процессе использования бюджетных и внебюджетных ресурсов, межбюджетных трансфертов, ресурсов предприятий, работающих на территории, и ресурсов домашних хозяйств. Система финансов на территории включает также необходимость муниципальных заимствований в целях гармоничного развития территории или покрытия дефицита местного бюджета.

Значение муниципальных финансов определяется тем, что именно они в наибольшей степени несут в обществе социальную нагрузку. Именно через территориальные бюджеты финансируется наибольшая часть расходов, связанных с развитием человеческого капитала и социальной инфраструктуры (образование, медицина, жилищно-коммунальное хозяйство) — от 60 до 90%.

Автономность местных финансов, закрепленная в Конституции РФ, дает некоторую независимость и свободу регионам, но она не абсолютна. Регионы активно участвуют в гармонизации общей финансовой системы страны через разнонаправленные межбюджетные отношения, посредством помощи другим регионам или получения финансирования от вышестоящих бюджетов в случае необходимости. Этим обеспечиваются устранение социально-экономической асимметрии развития регионов и равный доступ граждан к общественным благам на территории всей страны. Разнообразны и финансовые отношения местных предприятий с предприятиями других территорий.

Рассмотрим структуру общественных финансов в еще более дробном виде. Финансы на каждом уровне (федеральном, региональном и местном) включают:

• • бюджет;
• • внебюджетные фонды;
• • государственный и муниципальный кредит;
• • финансы государственных и некоммерческих предприятий и организаций.

Главным элементом, ядром системы общественных финансов является бюджет. Внебюджетные фонды, фактически выделившиеся из бюджета в самостоятельный сегмент общегосударственной финансовой системы, выполняют важные целевые задачи, преимущественно социального характера. Примеры таких фондов — Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Включение в систему государственных финансов государственного и муниципального кредита обусловлено содержанием действий государства, порождающих в ряде случаев отношения долгового характера, например, при несбалансированности бюджета и внебюджетных фондов, в случае необходимости форсировать государственную финансовую политику и при иных обстоятельствах. В рамках государственного кредита государство выступает не только как суверенный заемщик, но и как кредитор и (или) гарант.

Наконец, финансы сектора государственных и некоммерческих предприятий и организаций в части выполнения делегированных им полномочий по производству, предоставлению и сервису общественных благ завершают единую систему общественных финансов.

Современной тенденцией является активный рост финансов, сосредоточенных за пределами собственно бюджетной сферы — в секторе некоммерческих организаций^[1]. Они воплощают общественный подход к удовлетворению социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных потребностей граждан и организаций. Это в значительной части независимый от государственного финансирования и патронажа сегмент, выполняющий важную метафункцию формирования и развития гражданского общества.

Консолидация всех звеньев и единый контроль их деятельности со стороны органов управления госфинансами позволяют эффективно обеспечивать публичный сектор необходимым финансированием для выполнения общенациональных задач, объективно ему присущих.

Финансовые ресурсы государства, аккумулируемые и используемые на каждом уровне управления, материализуются в денежных фондах. Различают следующие виды государственных и муниципальных денежных фондов в РФ.

Целевой бюджетный фонд. Это форма образования и расходования фонда денежных средств, образуемого в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете.

Внебюджетный фонд. Это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов.

Резервный фонд. Это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций чрезвычайного (незапланированного) или специального характера. В разных странах примерами общегосударственного резервирования могут служить суверенные и стабилизационные фонды, фонды будущих поколений. В России сформированы Резервный фонд, Фонд национального благосостояния.

Фонды некоммерческих организаций, государственных и унитарных предприятий. Эти фонды обеспечивают деятельность предприятий с государственным участием и организаций общественно-публичного характера необходимыми финансовыми ресурсами.

Образование денежных фондов на каждом из уровней федеративного государства дает возможность более ответственно, целенаправленно и осмысленно проводить государственную финансовую политику, более точно формировать финансовые планы и прогнозы, эффективно осуществлять финансовый контроль.

Спецификой общественных финансов является довольно разнообразная и отличная от финансов предпринимательского сектора структура финансовых ресурсов. В ней преобладают вторичные ресурсы: налоговые и (в меньшей степени) неналоговые доходы бюджета и внебюджетных фондов. Доходы внебюджетной сферы (сектор государственных и некоммерческих организаций) также формируются как вторичные, путем перераспределения налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Можно сказать, это уже доходы третичного уровня.

В части внебюджетной сферы, ориентированной на интересы общественного сектора, фиксируются следующие особенности: преобладание в структуре доходов государственных источников, работа по госзаказам, государственные гарантии, сужение рыночных принципов финансирования и пр. Но часть финансовых ресурсов государственных коммерческих предприятий может иметь и первичный характер, т. е. формируется на рыночной возмездной основе. Некоторые бюджетные учреждения в ходе реформирования бюджетной сферы также получили право работать на рынке, т. е. они становятся частично коммерческими. Часть доходов в некоммерческом секторе имеет происхождение, не связанное с государственным финансированием (частные пожертвования, гранты).

Закономерно встает вопрос: а какой объем ресурсов объективно необходим государству для эффективного выполнения конституционно закрепленных функций? По консолидированной экспертной оценке, считается необходимым, чтобы государство аккумулировало у себя за счет налогов, акцизов и пошлин не менее 40−50% валового внутреннего продукта. В развитых странах так оно и есть: в США доля государства колеблется на уровне 40%, в Европе — от 43 до 55%. В Скандинавских странах с их давними и устойчивыми традициями патернализма и социальной ответственности государства она еще выше и достигает 65%. За последнее столетие доля государственных расходов в созданном продукте в развитых странах мира росла по экспоненте. Только кризис 2008 г. заставил правительства быть более сдержанными и постепенно сокращать расходы (табл. 3.1).

Таблица 3.1. Расходы расширенного правительства^[2], % к ВВП.

Источник: МВФ.

В России доля расходов расширенного бюджета немного меньше — 36−37%. Это близко к уровню Австралии (37%), Бразилии (40%) и существенно выше, чем в Китае (25%) и Индии (28%). Дальнейшая динамика общественных расходов зависит от генеральной стратегии развития страны, а также от общемировой экономической ситуации.

Функции государственных и муниципальных финансов

Общественные финансы являются частью национальных финансов, их консолидирующим и высшим (в философско-политическим смысле) элементом. Поэтому они выполняют те же функции, которые присущи финансам в целом (подробно см. гл. 1). Это распределительная, контрольная и регулирующая функции. Нет смысла наделять финансы на общегосударственном уровне дополнительными функциями^[3]. Правильнее говорить об особенностях реализации этих базовых функций, которые отражаются в специфике задач, выполняемых общественными финансами.

Так, распределительная функция финансов выражается в формировании и распределении через бюджетную систему пула ресурсов, необходимых для финансирования базовых потребностей по воспроизводству и развитию человеческого капитала (здравоохранение, образование, социальная помощь), а через внебюджетные фонды — дополнительного финансирования социальных потребностей. Через бюджет также перераспределяется созданный доход для финансирования развития экономики (государственные инвестиции, поддержка бизнеса, поддержание территориального и отраслевого равновесия в экономике, международная экономическая экспансия страны) и предоставления обществу других базовых благ: обороны, правопорядка, безопасности. Важность финансов в развитии экономики сжато выразил американский президент Р. Рейган, заметив, что правительство не решает проблемы, оно финансирует их.

Регулирующая функция реализуется в комплексе мероприятий, формулируемых в финансовой политике государства, регионов и муниципалитетов. Это выполнение ряда государственных программ, предоставление госзаказов, государственно-частное партнерство, применение льгот, в том числе в налоговой сфере, субсидирование, регулирование социально важных цен и тарифов, государственное кредитование, финансирование инноваций и иные действия, направленные на эффективное функционирование субъектов хозяйствования на всех уровнях. Объективной тенденцией является более жесткое институциональное и экономическое регулирование деятельности субъектов финансового рынка как реакция на глобальный финансовый кризис.

Контрольная функция финансов объективно реализуется в организации государственного финансового контроля в бюджетной сфере, в сфере сектора госпредприятий и системно значимых объектов общественного характера. Назначение контрольной функции вытекает из наличия обособленных фондов денежных средств на всех уровнях государственного и муниципального управления. Контрольные функции позволяют дополнить потенциал распределительной и регулирующей функций, повысить эффективность финансов общественного сектора в целом.

• [1] Примерами могут служить потребительские кооперативы, некоммерческие партнерства, государственные и муниципальные автономные, бюджетные и казенные учреждения, общественные объединения, союзы, ассоциации, фонды, кондоминиумы и пр.
• [2] Расходы расширенного правительства включают, помимо бюджетных расходов, еще и расходы государственных внебюджетных фондов.
• [3] В учебнике «Финансы, налоги и кредит» (М.: Изд-во РАГС, 2007) на с. 200 говорится о девяти функциях государственных финансов, в учебнике «Государственные и муниципальные финансы» (М.: Изд-во РАГС, 2007) на с. 199 — о восьми функциях. По нашему мнению, ряд из этих функций являются, по сути, подфункциями трех базовых функций — распределительной, контрольной и регулирующей. Так, содержательно очень близки к регулирующей стимулирующая и социальная функции; плановая является подфункцией контрольной функции и т. д.