Регулирование финансового рынка

Деятельность на финансовом рынке объективно связана с повышенными рисками. Для их регулирования важна эффективная система макропруденциального регулирования банков и системообразующих небанковских финансовых институтов.

Необходимость этого была признана странами Группы G20 по итогам кризиса 2008−2009 гг. Россия обязана вести регулярный мониторинг зарубежной практики, а также разработать и внедрить собственные меры макропруденциального регулирования в рамках макропруденциальной политики, отвечающие российской специфике.

Что означают термины «макропруденциальная политика» и «макропруденциальное регулирование»? Макропруденциальная политика (macroprudential policy) — комплекс превентивных мер, направленных на минимизацию риска системного финансового кризиса, при котором значительная часть участников финансового сектора становится неплатежеспособной или теряет ликвидность без поддержки органа денежно-кредитного регулирования или органа пруденциального надзора^[1]. Выработаны следующие международные стандарты ключевых характеристик макропруденциальной политики:

• • ответственность за устойчивость финансовой системы в целом;
• • ограничение системных рисков;
• • применение специфического набора инструментов;
• • взаимодействие с другими институтами государственной политики.

В рамках макропруденциальной политики применяются макропруденциальные инструменты, или инструменты макропруденциальной политики (macroprudential policy instruments). К пруденциальным нормам и требованиям относятся различные нормы, учитывающие специфику участников финансового рынка:

• • требования к капиталу;
• • нормативы ликвидности;
• • лимитирование рисков;
• • нормы резервирования на возможные потери по ссудам, по ценным бумагам;
• • лимиты открытой валютной позиции;
• • гарантийные фонды;
• • предварительное депонирование;
• • лимиты на маржинальные сделки и т. д.

При построении макропруденциального регулирования важен мировой опыт. Он свидетельствует, что унификация и централизация регулирования позволяют решить такие проблемы, как конфликты между различными регулирующими органами, низкая эффективность надзора над финансовыми группами, недостаточная прозрачность регулирования и надзора.

Последний мировой финансовый кризис выявил уязвимость систем регулирования финансовых рынков практически во всех странах. После кризиса во всем мире усиливается регулирующая функция государства и его присутствие на финансовом рынке. Однако здесь необходим разумный баланс между необходимостью защиты отечественных участников рынка и развитием конкуренции и рыночных преимуществ.

В последние десятилетия все более популярной становится интегрированная модель надзора за финансовым сектором: организация регулирования и надзора за всеми участниками финансового сектора, а также инфраструктурой финансового рынка в рамках единого государственного органа. Централизация регулирования востребована многими странами вследствие объективных процессов — усложнения и консолидации финансового сектора, формирования финансовых холдингов, групп и конгломератов, развития сложных финансовых инструментов. Необходимо было оптимизировать расходы по надзору, усилить и консолидировать контроль деятельности групп и конгломератов, снизить угрозу системных рисков, не допускать снижения рыночной конкуренции, полноценно защищать права потребителей финансовых услуг и т. д. Для решения этих задач с середины 1980;х гг. и создавались первые мегарегуляторы (Норвегия, Швеция, Великобритания, Германия и т. д.). Сейчас в мире насчитывается около 60 мегарегуляторов, т. е. системой интегрированного надзора охвачено 30% всех государств.

Мегарегуляторы могут создаваться в разном виде: как единые автономные органы, на базе центрального банка, как мегарегуляторы банковского и страхового, банковского и фондового, фондового и страхового рынков. Например, на базе центрального банка работает около 20 регуляторов. Каждая страна идет по своему пути. В Великобритании с 1997 г. действует единый финансовый регулятор — Управление (Агентство) по финансовому регулированию и надзору; однако ему на смену в 2013 г. пришли три регулятора: Банк Англии, Управление пруденциального регулирования и Управление по финансовому поведению. В Германии, напротив, созданное в 2002 г. Федеральное агентство по финансовому надзору (независимый регулятор финансовых рынков и институтов) сохранило и даже расширило свои полномочия по регулированию финансовых рынков. В США регулированием финансовых рынков и финансовых организаций занимается множество органов: Комиссия по биржам и ценным бумагам (U.S. Securities and Exchange Commission, SEC), Федеральная резервная система (Federal Reserve System, FRS), Федеральная корпорация страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC), Управление контролера денежного обращения (Office of Controller of the Currency, OCC), Управление надзора за сберегательными фондами (Office of Thrift Supervisor, OTS), Национальная администрация кредитных союзов (NCUA), банковские регуляторы уровня отдельных штатов.

В России мегарегулятор в виде лица публичного права создан в 2013 г. на базе Центрального банка РФ. Прежние регуляторы фондового и финансового рынков преобразованы в службы Центрального банка. В составе центрального аппарата Банка России созданы шесть департаментов, два главных управления и служба: департаменты развития финансовых рынков; допуска на финансовые рынки; сбора и обработки отчетности некредитных финансовых организаций; страхового рынка; коллективных инвестиций и доверительного управления; рынка ценных бумаг и товарного рынка; Главное управление рынка микрофинансирования; Главное управление противодействия недобросовестным практикам поведения на финансовых рынках; Служба Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров.

Некредитными финансовыми организациями признаются лица, осуществляющие следующие виды деятельности:

• • профессиональных участников рынка ценных бумаг;
• • управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• • специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• • акционерных инвестиционных фондов;
• • клиринговую деятельность;
• • деятельность по осуществлению функций центрального контрагента;
• • деятельность организатора торговли;
• • деятельность центрального депозитария;
• • деятельность субъектов страхового дела;
• • негосударственных пенсионных фондов;
• • микрофинансовых организаций;
• • кредитных потребительских кооперативов;
• • жилищных накопительных кооперативов;
• • бюро кредитных историй;
• • актуарную деятельность;
• • рейтинговых агентств;
• • сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.

Регулирующие, контрольные и надзорные функции Банка России в сфере финансовых рынков осуществляются через созданный на постоянной основе орган — Комитет финансового надзора. Комитет принимает решения по вопросам лицензирования, аккредитации, назначения (прекращения деятельности) временной администрации, применения мер принуждения, направленных на запрет или ограничение операций некредитных финансовых организаций. Комитет также рассматривает проекты нормативных актов ЦБ РФ по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков, защиты прав потребителей финансовых услуг (кроме банковских), а также регулирования и контроля соблюдения законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Конечная цель создания мегарегулятора — обеспечение устойчивости финансового сектора в целом и отдельных финансовых посредников, улучшение качества надзора, защита интересов вкладчиков, кредиторов и инвесторов. Финансовый сектор будет развиваться в рамках единой стратегии.

Государственное регулирование финансовых рынков дополняется саморегулируемыми организациями — негосударственными некоммерческими организациями, выражающими интересы российского банковского, фондового, страхового сообщества, участников инфраструктуры финансового рынка и других финансовых посредников. СРО эффективно проводят политику выстраивания отношений с властью, участвуют в формировании законодательной и нормативной деятельности по вопросам банковского дела и финансового рынка.

В России действуют несколько саморегулируемых организаций. Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) объединяет почти 300 брокеров, дилеров, доверительных управляющих, депозитарии, клиринговые организации и организаторов торгов, управляющие компании. Организованы Некоммерческое партнерство «Национальная лига управляющих» (НП НЛУ), Национальная фондовая ассоциация (саморегулируемая некоммерческая организация)" (НФА), Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД), включающая 70 компаний, Некоммерческое партнерство «Объединение профессиональных управляющих финансового рынка», Центр регулирования внебиржевых финансовых инструментов и технологий (ЦРФИН), Некоммерческое партнерство «Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов» (НП «НАПФ»), объединяющая 85 НПФ и управляющих компаний.

На страховом рынке организован Всероссийский союз страховщиков, включающий 143 организации, 14 союзов страховщиков и 8 ассоциированных членов. На рынке микрофинансирования действуют НП МСМФО «Единство» (118 членов), НП МиР (18 членов). При Министерстве финансов аккредитованы пять крупных СРО аудиторов, насчитывавших 4833 члена. При появлении единого регулятора предстоит законодательно урегулировать вопросы разделения полномочий между Банком России и СРО на финансовых рынках.

В середине 2013 г. в стране создан важный регулирующий орган — Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности во главе с министром финансов. Это постоянно действующий совещательный орган, который образован для обеспечения согласованных действий государственных институтов по рассмотрению вопросов сохранения стабильности финансовой системы, выявления системных рисков и разработки предложений о мерах по снижению таких рисков. В его функции входят:

• • мониторинг ситуации на различных финансовых рынках;
• • реализация мер регулирования для предотвращения перегрева и пузырей;
• • мониторинг накопления рисков на балансах всех крупных системообразующих институтов финансового рынка.

Конкретными направлениями развития государственного регулирования в сфере реализации функций контроля и надзора на финансовом рынке являются:

• • отход от фрагментарной системы контроля над финансовыми институтами;
• • усиление контроля рисков финансовой системы с целью оперативного выявления и противодействия кризисным ситуациям;
• • распространение эффективного регулирования на секторы, которые традиционно не были охвачены регулированием;
• • создание эффективных механизмов координации действий между регуляторами разных стран;
• • унификация методов и принципов регулирования, контроля и надзора, а также гармонизация нормативной правовой базы во всех сегментах финансовых рынков;
• • внедрение в практику деятельности лучшей международной практики и положительно зарекомендовавших себя мер, методов и технологий зарубежных регуляторов и надзорных органов.

Развитие системы пруденциального надзора в рамках эффективной многоуровневой системы надзора позволит оперативно выявлять и пресекать нарушения на финансовом рынке. В целях обеспечения прозрачности финансового рынка предусматривается совершенствование требований к раскрытию профессиональными участниками рынка ценных бумаг информации о своей деятельности, минимальному размеру собственных средств с целью их приближения к международным стандартам достаточности капитала, а также его адекватности финансовым рискам.

При успешной реализации Государственной программы по развитию финансовых рынков будут обеспечены рост объемов торгов финансовыми инструментами на организованном рынке, количество инвесторов, снижение рисков и повышение прозрачности во всех секторах национального финансового рынка. К 2020 г. будут достигнуты:

• • увеличение объемов торгов биржевого рынка акций в 3,8 раза в сравнении с 2012 г.;
• • достижение объема публичных размещений акций на внутреннем рынке по рыночной стоимости 1,8 трлн руб.

Более подробно перспективы рынка представлены в табл. 10.4.

Динамичное и успешное развитие финансовых рынков — одно из обязательных условий эффективного и устойчивого состояния экономики и поэтому относится к важным стратегическим национальным приоритетам.

Таблица 10.4. Долгосрочные приоритеты развития финансового рынка.

• [1] От макропруденциального регулирования следует отличать микропруденциальный подход к регулированию. Он ставит целью обеспечить устойчивость конкретного финансового института, а не финансового сектора в целом.