Межотраслевое административноправовое регулирование в области экономики: основные направления экономико-правового регулирования и сферы государственного управления

В зависимости от конкретных объектов и используемых экономических инструментов и организационно-правовых средств межотраслевого административно-правового регулирования в области экономики можно выделить несколько сложившихся к настоящему времени основных направлений экономико-правового регулирования.

В действующем законодательстве и современной практике государственной организации рыночной экономики России первостепенное значение в системе административно-правового регулирования придается государственному межотраслевому управлению. Такое положение подтверждается тем, что более двух третей действующих структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ приходится на органы межотраслевого управления, а все отраслевые министерства и ведомства в гой или иной мере наделены отдельными функциями и полномочиями по межотраслевому управлению.

Особенностью межотраслевого управление является его содержание, носящее контрольно-надзорный характер. Одно из предназначений межотраслевого управления — преодоление ведомственной разобщенности^[1].

Управление государственным имуществом и антикризисное государственное регулирование в негосударственном секторе

Основные цели, задачи и принципы государственной политики РФ в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, государственной казны РФ, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, определены в одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». Управляя имуществом, находящимся в собственности РФ, государство осуществляет методическое и правовое обеспечение процессов приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом; создание и обеспечение функционирования системы учета федерального имущества и контроля за его использованием; наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности; согласовывает вопросы распоряжения и осуществляет контроль за эффективностью использования недвижимого имущества унитарных предприятий; ведет его реестр; решает вопросы реорганизации унитарных предприятий. В настоящее время организация и деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий регулируется Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» .

Значительное место в системе управления государственным имуществом принадлежит управлению акциями, долями РФ в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ. Деятельность по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется многими органами.

Президент РФ по представлению Правительства РФ дает разрешение на передачу в залог, в доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение (за исключением продажи) акций, находящихся в федеральной собственности.

Правительство РФ принимает решения о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, в федеральной собственности, об использовании в отношении указанных обществ специального права («Золотой акции»), определяет порядок назначения (избрания) представителей РФ в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право («золотая акция»).

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), которое образовано в соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, оценки регулирующего воздействия, аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий, безопасности процессов производства, саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений, государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития РФ, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование оценочной деятельности; регулирующим органом в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»; регулирование в сфере обеспечения энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд, обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности государственными и муниципальными учреждениями, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, повышения энергетической эффективности экономики РФ.

Минэкономразвития России является уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим взаимодействие с Комитетом по вопросам регулирования внешней торговли, образованным в соответствии с Правилами процедуры Комиссии таможенного союза, утвержденными Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (высшего органа Таможенного союза) на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 15, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в сфере функционирования зон территориального развития, в сфере осуществления взаимодействия со Всемирной торговой организацией.

Осуществляя функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области контроля и надзора в сфере правовой охраны и использования результатов интеллектуальной деятельности гражданского, военного, специального и двойного назначения, созданных за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, контроля и надзора в указанной сфере деятельности в отношении государственных заказчиков и организаций — исполнителей государственных контрактов, предусматривающих проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, Минэкономразвития России осуществляет также нормативно-правовое регулирование вопросов, касающихся оказания государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания и наименований мест происхождения товаров.

Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обращение которого в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ является основанием для выдачи визы иностранному гражданину, являющемуся представителем либо работником крупной иностранной компании, отнесенной к таковой по показателям финансово-экономической деятельности, устанавливаемым Правительством РФ, и осуществляющей инвестиции на территории РФ, или компании, участвующей в реализации проектов создания инновационного центра «Сколково» либо международного финансового центра в Российской Федерации, отвечающих критериям, установленным Правительством РФ.

Минэкономразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по интеллектуальной собственности, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по аккредитации, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера и участника общества с ограниченной ответственностью, в сфере управления имуществом РФ, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» .

Кроме того, агентство является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на подготовку заключений по отчетам оценщиков в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», а также осуществляет полномочия собственника имущества должника — федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства.

В Государственной программе РФ «Управление федеральным имуществом», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р, констатируется необходимость совершенствования порядка проведения ликвидационных процедур в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, не ведущих финансово-хозяйственной деятельности; привлечение управляющих компаний к осуществлению функций единоличного исполнительного органа компаний с государственным участием и федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе в целях проведения реструктуризации хозяйствующих субъектов и подготовки их к приватизации; повышения эффективности модели управления компаниями с государственным участием, действенное управление объектами федерального имущества, закрепленного за федеральными организациями, находящимися в федеральной собственности земельными участками, а также имуществом, составляющим государственную казну РФ.

Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росимущество осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• — размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в установленном законодательством РФ порядке на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд, а также для обеспечения нужд Агентства;
• — осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности;
• — осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну РФ, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
• — организует в установленном порядке продажу, в том числе выступает продавцом, приватизируемого федерального имущества, а также иного имущества, принадлежащего Российской Федерации, включая обеспечение сохранности указанного имущества и подготовку его к продаже;
• — организует в установленном порядке реализацию, в том числе выступает продавцом, имущества (в том числе имущественных прав), арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, предметов, являющихся вещественными доказательствами, хранение которых до окончания уголовного дела или при уголовном деле затруднительно, изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, а также реализацию конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством РФ, переработку такого имущества, а в случае невозможности его реализации в силу утраты потребительских свойств — его утилизацию (уничтожение);
• — заключает в установленном порядке договоры куплипродажи федерального и иного имущества, а также обеспечивает передачу прав собственности на это имущество;
• — осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра;
• — осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством РФ необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности, а также иные функции, установленные законодательством.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 образована Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных заправляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.

Росреестр осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных РФ, проводя эту деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Среди основных полномочий службы следует назвать:

• — государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним;
• — ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• — государственный кадастровый учет недвижимого имущества;
• — ведение государственного кадастра недвижимости;
• — ведение государственного реестра кадастровых инженеров;
• — ведение Единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков;
• — ведение сводного государственного реестра арбитражных управляющих и единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
• — надзор за исполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-?З «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» ;
• — контроль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций;
• — допуск арбитражных управляющих и руководителей саморегулируемых организаций арбитражных управляющих к сведениям, составляющим государственную тайну;
• — ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;
• — контроль за проведением землеустройства;
• — государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
• — государственный земельный контроль;
• — предоставление информации о зарегистрированных правах па недвижимое имущество и сделках с ним;
• — предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости;
• — государственный метрологический надзор в области геодезической и картографической деятельности;
• — организация проведения государственной кадастровой оценки земель;
• — обеспечение соблюдения правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости, а также иные, предусмотренные законодательством функции.

Росреестру предоставлено право обращаться в установленном порядке в арбитражный суд с заявлениями об исключении саморегулируемых организаций арбитражных управляющих из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в случаях, предусмотренных федеральными законами; о привлечении арбитражного управляющего или саморегулируемой организации арбитражных управляющих к административной ответственности; об исключении саморегулируемой организации оценщиков из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков; об исправлении кадастровой ошибки (ошибок) в сведениях государственного кадастра недвижимости.

Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв) является согласно постановлению Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 373 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по государственным резервам» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере управления государственным материальным резервом.

Росрезерв осуществляет следующие полномочия: в установленном законодательством РФ порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Агентства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности; осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами и актами Правительства РФ, полномочия собственника в отношении материальных ценностей государственного материального резерва, составляющих имущество казны РФ, а также в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения Росрезервом своих функций, и др.

На Росрезерв возложено: организация в установленном порядке формирования, размещения, хранения и обслуживания запасов материальных ценностей государственного материального резерва и их ведомственная охрана; контроль за наличием материальных ценностей государственного материального резерва, их движением и состоянием; учет имущества, сведения о котором отнесены к государственной тайне, и многие другие вопросы.

Федеральная служба по интеллектуальной собственности (Роспатент) в соответствии с Указом Президента РФ от 24 мая 2011 г. № 673 «О Федеральной службе по интеллектуальной собственности» и постановлением Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № 218 «О Федеральной службе, но интеллектуальной собственности» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по правовой защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, контролю и надзору в сфере правовой охраны и использования результатов интеллектуальной деятельности гражданского, военного, специального и двойного назначения, созданных за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также контролю и надзору в установленной сфере деятельности в отношении государственных заказчиков и организаций — исполнителей государственных контрактов, предусматривающих проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, оказанию государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров.

Па Роспатент возложена обязанность пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) в соответствии с Указом Президента РФ от 24 января 2011 г. № 86 «О единой национальной системе аккредитации» и постановлением Правительства РФ от 17 октября 2011 г. № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции национального органа РФ по аккредитации.

На Росаккредитацию возложено множество полномочий, среди которых проведение аккредитации: органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю; экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти, а также формирование и ведение национальной части Единого реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза; формирование и ведение национальной части Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, оформленных по единой форме, оперативное размещение ее на официальном сайте Службы в сети Интернет с обеспечением доступа к указанному сайту; контроль за деятельностью аккредитованных лиц и проведение аттестации экспертов по аккредитации.

Министерство энергетики РФ (Минэнерго России) согласно постановлению Правительства РФ от 28 мая 2008 г. № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по вопросам проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов.

Согласно приказу Минэнерго России от 13 августа 2012 г. № 387 «Об утверждении схемы и программы развития Единой энергетической системы России на 2012−2018 годы» Минэнерго России реализует государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере теплоснабжения в части производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

• [1] Подробнее см.: Алехин А. 11., Кармолицкий А. А. Административное право России. Вторая часть: учебник. М.: Зерцало, 2009. С. 42−44.