Публичные предпосылки регистрации нормативных актов

Необходимость регистрации Минюстом указанных выше нормативных правовых актов обусловлена соответствующими публичными предпосылками.

К политико-правовым предпосылкам относится необходимость обеспечения контроля за нормотворческой деятельностью государственного органа. При проведении контрольных мероприятий, в частности в процессе экспертизы, должна быть установлена правомерность принятия правового акта. Любой публичный орган, принимающий правовой акт, подлежащий государственной регистрации, наделен релятивными нормотворческими функциями: он не вправе устанавливать дополнительные обязанности лица (т.е. ограничивать его права), поскольку такой акт в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть принят только в форме федерального закона, которым и определяется содержание нормотворческой деятельности публичного органа. Таким образом, при проведении Минюстом правовой экспертизы ведомственного акта (а также нормативного правового акта субъекта РФ) устанавливается его подзаконность и выявляются надлежащие правовые предпосылки для его принятия данным органом, определенные федеральным законом, либо в случае, им прямо предусмотренном, установленные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Ведомственный акт, нормативный правовой акт субъекта РФ определяет формы осуществления прав или исполнения обязанностей, регламентированных федеральным законом. Такой акт всегда опосредован, а определенные им предписания производим от нормотворческих функций, предусмотренных федеральным законом^[1].

К информационным предпосылкам регистрации публичных актов относится необходимость обнародования их предписаний о правах и свободах, установленная ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. При регистрации обеспечивается экспертиза актов, в процессе которой устраняются их нелегитимные предписания и создаются необходимые предпосылки для последующего обнародования актов на традиционных носителях информации и в электронной форме.

Экспертные и иные процессуальные действия, обусловленные государственной регистрацией нормативных правовых актов

Государственная регистрация публичных актов состоит из взаимосвязанных процессуальных действий: юридической экспертизы соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; принятия решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоения ему регистрационного номера; занесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Первичной стадией государственной регистрации публичных актов является юридическая экспертиза соответствия актов законодательству Российской Федерации. Отрицательное экспертное заключение выносится Минюстом в случаях:

• 1) нарушения подведомственности, при которой акт принимается органом, не наделенным такими полномочиями. Орган исполнительной власти или иной публичный орган, уполномоченный на осуществление правовой регламентации, устанавливается федеральным законом, которым может быть непосредственно определен механизм реализации нрав или исполнения обязанностей или предусмотрена необходимость принятия соответствующего постановления Правительства РФ. В редких случаях федеральным законом предусматривается принятие акта, затрагивающего права и обязанности лица, органом исполнительной власти или иным публичным органом, уполномоченным на осуществление правового регулирования;
• 2) принятия дефектного акта. В этом случае акт хотя и соответствует компетенции публичного органа, но содержит лакуны правовой регламентации. Таким актом регулируются лишь отдельные общественные отношения, при этом не учитывается их корреляция с другими отношениями, однородными по содержанию и виду. Например, акт утверждает правила осуществления властных полномочий, но не устанавливает надлежащих материально-технических предпосылок их осуществления (не определяет источники финансирования и т. д.);
• 3) несоответствия реквизитов акта и его нормативных предписаний. Любой нормативный правовой акт, подлежащий регистрации, должен быть принят в форме постановления, приказа, распоряжения, правил, инструкции или положения^[2]. Такой акт должен отвечать определенным критериям нормативности — он должен содержать общеобязательное предписание, устанавливающее, изменяющее или прекращающее правовые нормы и рассчитанное на многократное применение.

Повторная юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ проводится при наличии соответствующих политико-правовых предпосылок. Повторная экспертиза проводится при изменении условий правового регулирования, т. е. в случае принятия федерального закона, указа Президента РФ или постановления Правительства РФ по вопросу, регулируемому актом субъекта РФ, в связи с чем возникает необходимость внесения корректив в нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, а также в акты публичных органов субъектов РФ. Такие органы должны подготовить перечень нормативных правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием федерального закона или иного федерального акта. Независимо от них управления Минюста по федеральным округам вправе предложить включить в такой перечень зарегистрированный ими ранее нормативный правовой акт, выявленный ими после проведения юридической экспертизы. Основанием для проведения повторной экспертизы в указанном случае является правовая коллизия: акт, принятый федеральным публичным органом, устанавливает новые правила регламентации, в связи с чем необходимо устранить противоречащие такому акту предписания федеральных органов и органов субъектов РФ. Повторная экспертиза проводится в целях обеспечения конституционного принципа единства правовой регламентации, в соответствии с которым нормативные правовые акты субъектов РФ должны соответствовать предписаниям федерального закона (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Таким образом, проведение органом юстиции экспертных действий (в том числе и повторной экспертизы нормативного правового акта) обусловлено объективными правовыми предпосылками, установленными Конституцией, федеральным законом, указом Президента или постановлением Правительства РФ^[3].

В отличие от них, субъективные предпосылки проведения экспертных действий устанавливаются непосредственно органом юстиции в целях обеспечения его властных полномочий. Управление Минюста, но федеральному округу вправе назначать повторную экспертизу по ранее зарегистрированному акту субъекта РФ при осуществлении контроля за деятельностью своего подразделения и их должностных лиц в тех случаях, когда имеются сомнения в правомерности принятого ими ранее экспертного заключения. С инициативой проведения повторной юридической экспертизы выступают:

• а) органы политико-правового руководства, например полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе^[4], руководитель представительного (законодательного) органа субъекта РФ, руководитель федерального или регионального правоохранительного органа;
• б) органы исполнительной власти субъекта РФ, территориальные органы федеральных министерств и ведомств (в том числе управления Минюста по федеральному округу);
• в) иные публичные органы, например органы Банка России, Счетной палаты РФ, ЦИК РФ или органы государственных внебюджетных фондов. Обращение полномочного представителя Президента РФ о проведении органом юстиции повторной экспертизы обязательно для его исполнения; в остальных случаях управление юстиции по федеральному округу проверяет обоснованность актов, указанных в обращении публичного органа.

Стадией государственной регистрации, следующей за проведением юридической экспертизы, является приштие Минюстом решения о государственной регистрации акта или об отказе в такой регистрации при установлении несоответствия акта законодательству Российской Федерации. Акт, в регистрации которого отказано, должен быть отменен принявшим его публичным органом с последующим уведомлением Минюста России о таком решении. При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в государственный реестр с присвоением ему регистрационного номера. Такой акт подлежит обязательному опубликованию в официальных государственных источниках^[5].

Регистрационные отношения возобновляются в случае внесения корректив в зарегистрированный нормативный правовой акт. Текст акта в новой редакции представляется в Минюст для регистрации на основе рассмотренных правил.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований и актов, вносящих в них изменения, осуществляется главным управлением Минюста по федеральному округу, наделенным правомочиями территориального органа Минюста^[6]. Правила проведения соответствующих административных процедур установлены непосредственно Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»^[7]. Государственная регистрация включает в себя осуществление аналитических и организационно-технических процедур. Основной аналитической функцией является проведение органом юстиции экспертизы, в ходе которой проверяется соответствие устава Конституции РФ и федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ. Последующие организационно-технические действия обусловлены решением, принятым органом юстиции по результатам проведения экспертизы. При принятии органом юстиции решения о государственной регистрации сведения об уставе муниципального образования включаются в государственный реестр и предоставляются по запросу любого заинтересованного лица^[8].

• [1] Ведомственный акт, устанавливающий механизм осуществления прав и свобод, никогда не может быть принят по инициативе публичного органа. Содержание нормотворческой деятельности органа установлено федеральным законом или положением, утверждаемым в соответствии с его подчиненностью, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, в соответствии с которыми такой акт и принимается. При оценке указания о том, что ведомственные акты принимаются «по инициативе» публичного органа «в пределах его компетенции», следует иметь в виду, что содержание прав и обязанностей (компетенция) всегда устанавливается вышестоящим публичным органом (п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации).
• [2] См. п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
• [3] Полномочия по обеспечению единства правовой регламентации на всей территории РФ отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ. В целях реализации такого полномочия принимается федеральный закон, устанавливающий унифицированные нормы и правила, в соответствии с которыми должны быть внесены соответствующие коррективы в законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. «а» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
• [4] Соответствующая компетенция полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе предусмотрена п. 5 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87.
• [5] Акт должен быть обнародован в традиционной и электронной формах в источниках опубликования, установленных Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
• [6] Далее в тексте данного параграфа главные управления Минюста по федеральному округу именуются как органы юстиции, территориальные органы.
• [7] См. п. 1 и 2 ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» .
• [8] О доступности сведений указанного реестра см. п. 7 ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», п. 5 Правил ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2012 г. № 344.