Правовые основы обеспечения граждан жилыми помещениями

Предпосылки для возникновения права на получение жилого помещения по договору социального найма.

Из ст. 40 Конституции РФ вытекает ряд положений относительно права гражданина на жилище:

• — каждый гражданин имеет право на жилище;
• — никто не может быть произвольно лишен жилища;
• — органы государственной власти и органы местного самоуправления должны способствовать осуществлению гражданами права на жилище;
• — малоимущим и иным гражданам, указанным в законе, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными законом нормами.

Жилище в данных положениях выступает как объект удовлетворения необходимых для жизни условий, способствующий поддержанию здоровья и благосостояния самого гражданина и его семьи (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.).

Как гласит ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, принятой в рамках Совета Европы 4 ноября 1950 г., каждый человек имеет право на уважение неприкосновенности его жилища. Федеральный закон от 20 марта 2001 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод», в частности, внес в ст. 139 УК РФ следующее дополнение: «Под жилищем в настоящей статье, а также в других статьях настоящего Кодекса понимаются индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания» .

В данной же главе будет говориться о праве граждан на получение конкретного жилого помещения, т. е. о субъективном праве.

Право на получение жилища имеют две категории граждан:

• — не имеющие никакого жилья;
• — имеющие жилье, но желающие улучшить свои жилищные условия.

Реализовать свое право на жилище граждане могут несколькими способами:

• — путем заключения договора найма (социального или коммерческого) в домах государственного или муниципального жилищного фонда;
• — путем приобретения жилого помещения в собственность (вступив в жилищный кооператив (ЖК) или жилищностроительный кооператив (ЖСК), построив самостоятельно индивидуальный жилой дом, купив квартиру в жилом доме или весь дом).

Наиболее привлекательным и апробированным в течение многих лет является получение жилья по договору социального найма. В период существования СССР подавляющая часть населения страны получала жилье этим способом. Большая часть норм жилищного законодательства посвящена регулированию правоотношений, возникших в связи с заключением договора социального найма. Поэтому в данной главе и последующих главах в основном будут рассматриваться положения, связанные с договором социального найма жилого помещения, при котором жилье предоставляется бесплатно.

Право на получение бесплатного жилища регулируется комплексом правовых норм, определяющих порядок предоставления жилища. В ходе реализации этого права возникают три вида административных правоотношений. Это правоотношения по поводу:

• — постановки гражданина на учет для получения жилого помещения;
• — очередности предоставления гражданам жилого помещения;
• — внеочередного предоставления гражданам жилого помещения (в этом случае граждане не ставятся на учет, но это является исключением из правил).

Для возникновения указанных правоотношений необходимы следующие предпосылки:

• а) признание гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий;
• б) постоянное проживание гражданина в данном населенном пункте;
• в) соответствующий размер доходов, приходящихся на члена семьи;
• г) дееспособность нанимателя.

Из ст. 4 Конституции РФ вытекает общее правило, согласно которому участниками жилищных отношений могут быть:

• — российские граждане;
• — иностранные граждане;
• — лица без гражданства.

Однако применительно к социальному найму ЖК РФ установил исключение из этого правила: жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства, если международным договором РФ не предусмотрено иное (п. 5 ст. 49 ЖК РФ).

Предметом договора социального найма могут быть только те жилые помещения, которые относятся к государственному или муниципальному фонду, а конкретнее — к жилищному фонду социального использования.

Согласно п. 3 ст. 40 Конституции РФ малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными законом нормами. Указанная норма Конституции РФ закрепляет новую роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья.

Государство и муниципальные органы теперь не аккумулируют средства населения для последующего жилищного строительства и распределения квартир. Из этого следует, что каждый гражданин должен самостоятельно вкладывать средства в покупку или строительство жилья, не рассчитывать на решение своей жилищной проблемы за счет государственного или муниципального жилищных фондов. Так будет решаться жилищная проблема для большинства населения.

Меньшая часть населения будет обеспечиваться жильем, исходя из традиционного для российского законодательства принципа: предоставления им жилого помещения из государственного или муниципального фонда в соответствии с установленными законом нормами лишь в случае признания их нуждающимися в жилом помещении (п. 1 ст. 49 ЖК РФ). При этом нуждающиеся должны входить в одну из следующих категорий граждан:

• а) быть малоимущими (п. 2 ст. 49 ЖК РФ);
• б) принадлежать к категории граждан, определенных федеральным законом или законом субъекта РФ (п. 3 ст. 49 ЖК РФ). Например, порядок обеспечения жильем инвалидов предусмотрен ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» .

Малоимущими считаются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ (п. 2 ст. 49 ЖК РФ). Ориентиром здесь могут служить, например, положения Федерального закона от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» .

У малоимущего гражданина доход на каждого члена семьи не должен превышать предельный размер дохода, установленного органом местного самоуправления для решения этого вопроса, а стоимость имущества гражданина не должна быть выше предельного размера стоимости имущества, установленного органом местного самоуправления.

Признание лица малоимущим должно осуществляться с учетом положений Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального фонда, утвержденных приказом Минрегиона России от 25 февраля 2005 г. № 17.

Порядок признания устанавливают субъекты РФ. Он может отличаться в разных субъектах РФ, но при этом должен соответствовать требованиям, установленным постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 г. № 512.

В соответствии с этим постановлением субъекты РФ вправе определять следующее:

• — виды документов, подтверждающих состав семьи и доход каждого его члена;
• — правила расчета дохода, приходящегося на каждого члена семьи;
• — должны ли учитываться льготы членов семьи;
• — какие документы предоставляются об имуществе, подлежащем налогообложению, и как определяется его стоимость.

Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, также был утвержден постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 г. № 512.

Малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях, по договору социального найма предоставляются жилые помещения в муниципальном жилищном фонде.

Граждане, признанные в установленном ЖК РФ порядке малоимущими гражданами и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (п. 9 ст. 156 ЖК РФ). Таким образом, указанной категории граждан жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в пользование бесплатно. Однако наниматель такого помещения обязан оплачивать содержание и ремонт жилого помещения, а также вносить коммунальные платежи.

Применявшееся до введения ЖК РФ жилищное законодательство оперировало двумя категориями, относящимися к нормированию жилой площади:

• а) понятием «норма жилой площади» для обозначения предельного размера предоставляемого по договору найма жилого помещения (эта норма составляла 12 кв. м);
• б) понятием «социальная норма площади жилья», обозначавшим размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществлялось предоставление компенсации (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг.

Действующий Кодекс отказался от указанных понятий и различает понятия:

• а) норма предоставления площади жилого помещения;
• б) учетная норма площади жилого помещения.

Нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (п. 1 ст. 50 ЖК РФ).

Норма предоставления площади жилого помещения устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов (п. 2 ст. 50 ЖК РФ).

Учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (п. 4 ст. 50 ЖК РФ).

Учетная норма площади жилого помещения устанавливается органом местного самоуправления. Размер такой нормы не может превышать размер нормы предоставления площади жилого помещения, установленной данным органом (п. 5 ст. 50 ЖК РФ).

Размер учетной нормы в различных регионах страны неодинаков. Зависит он от размера жилого фонда в регионе и объема строительства новых домов в нем. Например, в Москве норма постановки на учет составляет 10 кв. м общей площади для жильцов отдельных квартир, 15 кв. м общей площади для жильцов коммунальных квартир и помещений гостиничного типа (п. 4 ст. 9 Закона города Москвы от 14 июня 2006 г. № 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения»).

Норма предоставления жилой площади соответствует социальной норме и составляет 18 кв. м общей жилой площади.

Жилищный кодекс РФ не предусматривает права на дополнительную жилую площадь, но в п. 2 ст. 58 ЖК РФ говорится о возможности предоставления площади с превышением нормы на одного человека. Однако такое право предоставлялось до принятия ЖК РФ несколькими нормативными правовыми актами, изданными в различные годы, начиная с 1930;х гг., и Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В соответствии с указанным Законом постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 817 был утвержден новый Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь^[1].

Жилищный кодекс РФ установил основания признания гражданина нуждающимся в жилом помещении, которые применяются при признании нуждающимся в жилых помещениях как малоимущих граждан, так и граждан иных категорий, указанных в федеральных законах и законах субъектов РФ.

По сравнению с ЖК РСФСР (ст. 29) новый перечень оснований признания гражданина нуждающимся в жилом помещении сокращен. Например, в него не включено такое основание, как проживание граждан по две и более семьи в смежных неизолированных комнатах, если между семьями нет родственных отношений.

В то же время основания признания граждан нуждающимися в жилом помещении, установленные ЖК РФ, сформулированы более универсально и в принципе охватывают остальные случаи, ранее предусмотренные ст. 29 ЖК РСФСР.

• [1] О праве на дополнительную жилую площадь см.: Жилищное право: учебник / под ред. И. А. Еремичева, П. В. Алексия. С. 86−89.