Независимость центральных банков

Несомненно, наделение центрального банка широкими полномочиями ставит на повестку дня вопрос о контроле над ним, о степени его независимости. Объем полномочий центрального банка, их виды, равно как и степень его независимости, — те категории, которые вполне регулируются правом в отличие от таких чисто финансовых категорий, как процентные ставки, обменный курс, покупательная способность национальных денег и др.

Многие страны провели реформы, направленные на предоставление их монетарным властям большей независимости от прямого политического влияния. Эти реформы были подкреплены исследованиями, показывающими отрицательную корреляцию независимости центрального банка со средней инфляцией в развитых странах.

Отмечено, что в современном обществе независимые центральные банки стали частью демократического порядка и верховенства закона^[1]. Опыт показывает, что независимый центральный банк лучше выполняет задачу по достижению стабильности цен (или обменного курса), если он не подвергается политическому давлению^[2]. Однако, как отмечает Дж. Купер, хотя управляющие центральных банков обладают большей властью, чем избранные политики, ни в одной стране мира они не избираются народным голосованием^[3].

Критики реформ по расширению независимости центрального банка выражали обеспокоенность тем, что независимость может ослабить подотчетность центральных банков. Независимость центрального банка — это свобода денежно-кредитной политики от прямого политического или государственного влияния. Независимость не означает отсутствие подотчетности. Поэтому законодательство, отражающее принцип независимости центрального банка, должно также определить масштаб его независимости и предусмотреть инструменты, обеспечивающие подотчетность центрального банка.

Поскольку подотчетность может восприниматься как ограничение институциональной или операционной свободы центрального банка, некоторые авторы предпочитают пользоваться термином «автономия», а не «независимость». Однако в ст. 7 Протокола об Уставе ЕСЦБ и ЕЦБ используется термин «независимость», и Европейский суд в деле Европейского бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ) против ЕЦБ счел, что «независимость» ЕЦБ не исключает расследований, проводимых бюро^[4].

Ф. Амтенбринк рассматривает четыре аспекта независимости: институциональный, функциональный, организационный, финансовый^[5]. Этот подход частично пересекается с подходом А. Цукермана, С. Уэбба и Б. Нейапти, которые выработали индекс (Cukierman, Webb and Neyapti index), базирующийся на четырех правовых характеристиках, содержащихся в уставе центрального банка.

Во-первых, центральный банк рассматривается как более независимый, если глава центрального банка назначается правлением центрального банка, а не премьер-министром или министром финансов, не подлежит увольнению и имеет длительный срок полномочий. Эти аспекты помогают оградить центральный банк от политического давления. Во-вторых, независимость центрального банка тем выше, чем больше степень независимости принимаемых решений от государственного вмешательства. В-третьих, центральный банк является более независимым, если его устав гласит, что ценовая стабильность является единственной или основной задачей денежно-кредитной политики. В-четвертых, независимость больше, если существуют ограничения на способность правительства осуществлять заимствования у центрального банка.

Цукерман, Уэбб и Нейапти объединили эти четыре аспекта в единую меру юридической независимости. Исходя из данных 1980;х гг., они обнаружили, что Швейцария имеет самую высокую степень независимости центрального банка, за ней близко следует Германия. На другом конце шкалы — центральные банки Польши и бывшей Югославии, как наименее независимые^[6].

Юридическое измерение независимости центрального банка может не отражать реальную взаимосвязь между центральным банком и правительством. В странах, где верховенство закона менее сильно встроено в политическую культуру, не может быть широкого разрыва между формальными, юридическими институциональными механизмами и их практическим влиянием. Это особенно вероятно для многих развивающихся стран. Таким образом, для развивающихся экономик необходимо дополнить «правовую» независимость центрального банка измерением «практической» независимости. Так, Цукерман, например, считает, что фактические длинные сроки службы глав центральных банков свидетельствуют о высокой реальной независимости, а частые смены — о низкой, т. е. о высоком политическом вмешательстве в денежно-кредитную политику^[7].

Оценку индивидуального уровня независимости центрального банка обычно производят на основе индекса де-юре независимости согласно местному законодательству; уровня подотчетности и прозрачности — на основе анализа законодательства о центральных банках и информации, размещенной на официальных веб-сайтах центральных банков. В некоторых случаях информация подкрепляется данными, опубликованными МВФ и ВБ в рамках Программ оценки финансового сектора (FSAP). Б. Лоуренс отмечает, что в некоторых случаях источники информации не позволяли оценить уровень реальной независимости, подотчетности и прозрачности центрального банка, особенно в тех странах, где верховенство права ограничено^[8].

Считается, что большая независимость принесла большую подотчетность правительству и обществу, потребовала от центрального банка больше прозрачности. Современная надежная система управления центральным банком покоится на трех основах: независимость, подотчетность и прозрачность. X. Каруана пишет, что глобальным трендом независимость стала в 1970;х гг., а подотчетность и прозрачность — в 1990;х гг.^[9]

Движение в сторону увеличения независимости центральных банков было поддержано практически подавляющим консенсусом среди ученых^[10] и политиков^[11].

Независимость центрального банка воспринимается как средство для достижения цели стабильности цен, она является привилегированным институциональным механизмом, созданным для поддержания денежной стабильности с конца 1980;х — начала 1990;х гг.

В развивающихся странах и формирующихся экономиках правительствам настоятельно советуют и иногда вынуждают (например, через «рекомендации» МВФ) предоставить автономию или независимость своим центральным банкам. Центральные банки по всему миру становятся по закону менее зависимыми от предписаний политических властей.

По мнению Р. Ластры, в закон о центральном банке должны быть включены следующие правовые формулировки независимости центрального банка: — декларация независимости; — конституционные гарантии и профессиональная независимость; — функциональные или операционные гарантии; — экономическая независимость (способность центрального банка противостоять правительству, оказывающему давление, чтобы финансировать государственный дефицит через кредиты центрального банка); — финансовая автономия (наличие собственных ресурсов, право самостоятельно определять свои доходы и расходы); — регулятивные полномочия (право издавать нормы и правила как мера автономии, возможность создавать правила для себя)^[12].

Под независимым банком Ластра понимает «центральный банк, относительно свободный от краткосрочного политического давления: его должностные лица работают в течение длительного периода времени и не могут быть отстранены от должности за разногласия по поводу политики с другими правительственными чиновниками; а также он не получает приказы от любого другого учреждения»^[13]. В развитых странах мира независимые центральные банки, как правило, имеют лучшие показатели достижения ценовой стабильности, чем их зависимые коллеги.

В России согласно ст. 1 Закона о Банке России функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Банк России имеет также свои источники финансирования (ст. 2), а Председателя Банка назначает Государственная Дума по представлению Президента РФ (ст. 14).

Можно отметить, что формулировка ст. 1 Закона о Банке России о том, что «Банк России осуществляет свои функции и полномочия независимо от других (выделено мной. — Авт.) федеральных органов государственной власти», представляется не совсем корректной, поскольку Банк России не является органом государственной власти. Вместе с тем Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, основные направлений развития финансового рынка и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 18), а также перечисляет в федеральный бюджет 75% своей прибыли (ст. 26).

В МВФ полагают, что отношения между центральным банком и органами государственного управления должны строиться в соответствии с принципами, изложенными в Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике МВФ.

Тем не менее, на наш взгляд, актуальным является критический подход к концепции независимости центрального банка, чтобы банк не стал более независимым от интересов национального развития, чем от нередко сомнительных рекомендаций зарубежных и международных финансовых регуляторов, особенно в части ответственности за поддержание стабильности внутренней платежеспособности национальной валюты, обменного курса и содействия экономическому росту и занятости.

• [1] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 484.
• [2] См.: Законодательство о центральных банках: обзор оптимальной практики.
• [3] См.: Купер Дж. Природа финансовых кризисов. С. 34.
• [4] Комиссия против ЕЦБ, 10 июля 2003 года // Lavranos N. The limited, functionalindependence of the ECB, European Law Review. Vol. 29. № 1. Feb. 2004. P. 115.
• [5] Cm.: Amtenbrink F. Securing financial independence in the legal basis of a central bank. URL: http://publishing.eur.nl/ir/repub/asset/8350/Amtenbrink cb finances .pdf (датаобращения: 18.10.2014).
• [6] См.: Walsh С. Central bank independence. University of California, Santa Cruz. Preparedfor the New Palgrave Dictionary. December 2005. URL: http://people.ucsc.edu/~walshc/MvPapers/cbi newpalgrave. pdf (дата обращения: 19.03.2014).
• [7] См.: Ibid.
• [8] Laurence В. J., Arnone М., Segalotto J.-F. Central Bank Independence, Accountability, and Transparency: A Global Perspective. IMF: Palgrave Macmillan, 2009 P. 4.
• [9] Ibid P. 17.
• [10] Lastra R. Legal Foundations of International Monetary Stability. P. 44; Parkin M., Bade R. Central Bank Laws and Monetary Policies: A Preliminary Investigation. ResearchReport № 7804. London, Ontario: University of Western Ontario, 1977; Grilli V., Masciand-daro D., Tabellini G. Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in theIndustrial Countries // Economic Policy. 1991. № 13. P. 341; AlesinaA., Summers L. CentralBank Independence and Macro-economic Performance: Some Comparative Evidence // Journal of Money, Credit and Banking. 1992. Vol. 25(2). P. 151; Cukierman A., Webb S., NeyaptiB. Measuring the Independence of Central Banks and its Effects on Policy Outcomes // WorldBank Economic Review. 1992. Vol. 6(3). P. 353. Отметим, что эмпирические исследования, поддерживающие независимость центральных банков, внесли новое качество в юридическую и экономическую литературу. Вместо того чтобы применять экономическиеинструменты к праву, эти эмпирические исследования применили юридический индекс (основанный на некоторых выборочных юридических положениях/индикаторах дляцелей развивающихся экономик и статистических тестов, которые показали негативнуюкорреляцию между независимостью центральных банков и инфляцией.
• [11] См.: Ibid. Р. 44.
• [12] См.: Lastra R. Legal Foundations of International Monetary Stability. P. 46.
• [13] Cm.: Ibid. P. 50.