Процесс институционализации государственного управления

Понятие государства как социального института

Термин «институт» произошел от латинского означает «учреждение, установление»^[1]. Появившись в категориальном аппарате социологической науки благодаря трудам О. Копта и Г. Спенсера, понятие «институт» стало одним из центральных в социологии^[2]. Г. Спенсер рассматривал институты как образования, возникшие эволюционным путем, развитие которых связано с осуществлением определенных функций в обществе^[3].

А. Гелен предложил антропологическое объяснение причинам появления социальных институтов. Он исходит из того, что человек — это «недостаточное существо», он не может быть результатом естественного отбора. Недостаточность человека изначально предполагает общество, в котором человек только и может возникнуть. Общество с помощью культуры передает индивиду отработанный предками набор стереотипных привычек, заменяющих инстинкты. Привычки обладают огромной силой сопротивления потоку времени. Человек руководствуется ими не задумываясь, автоматически. Институты возникают уже па основе привычек как сложные их соединения. Институты, закрепляясь в языке, создают стабильность внешнего мира и его объективность. По мнению А. Гелена, общение всегда опосредовано институтами.

Т. Парсонс, давая характеристику социальной системе, отдельно выделил институциональный уровень, «где решаются вопросы общего порядка». Он показывает, что именно здесь создается система статусов и ролей, которая позволяет людям взаимодействовать, начиная с технического уровня, где осуществляется непосредственное взаимодействия, до социетального, где решаются цивилизационные задачи. Институциональный уровень выполняет наблюдательные, контролирующие и регулирующие функции по отношению к другим уровням с целью сохранить в обществе в целом и в каждом из его компонентов состояние равновесия.

П. Бергер и Т. Лукман под институтами понимают типизацию опривы-ченных действий и деятелей и видят их предназначение в контроле человеческого поведения посредством установления определенных образцов из ряда других возможных. Процесс институционализации они видят как процесс хабитуализации (опривычивания) ролей других. Под ролями Бергер и Лукман понимают тины деятельности в контексте объективного запаса знаний, общего для данной совокупности деятелей (акторов).

Д. Норт определяет институты как правила игры. Он пишет, что предприниматели, создавая организации, производят институциональные изменения, потому что этим обретают новые или видоизмененные альтернативные возможности. Предприниматели создают институциональные изменения, изменяя правила и санкции или их эффективность6. Однако сам Норт налагает серьезные ограничения на свою конструктивистскую теорию институтов. Он требует учета менталитета, который будет ограничивать рациональный выбор и влиять на создание институтов. Институты имеют более глубокие корни, чем может показаться па первый взгляд.

Отказ от учета этих корней ведет к поспешности и политическим ошибкам. В конечном счете Норт приходит к выводу, что институциональные изменения могут быть только постепенными — «инкрементными» и зависящими от пути развития.

Таким образом, институт — исторически сложившиеся установление, органично вошедшее в социальную жизнь, определяющее и организующее ее.

Институт — это не какое-либо новое явление социальной реальности, а качественная характеристика уже существующего, т. е. социальное явление может как приобрести ее, так и утратить.

Государство является одним из основополагающих социальных институтов современного общества. В этом качестве государство организует политическую жизнь в систему статусов, ролей и санкций. Будучи системой исторически сложившихся социальных установлений, оно влияет и на остальные сферы общественной жизни.

Идея институционализации государственного управления не так очевидна, как представляется. В течение длительного исторического времени власть была персонифицирована, т. е. исходила от определенной исторической фигуры. Почитание этой фигуры было не случайным, она объявлялась священной. Древнеегипетские папирусы не скупились на создание разнообразных и напыщенных титулов — «могущественный из могущественных», «великое Солнце великого Египта». Близкое понимание демонстрировали французские короли. Монарх в силу имеющейся у пего королевской власти занимает промежуточное положение между Богом и остальными людьми. Вспомним «короля-солнце» Людовика XIV с тезисом «Государство — это я» .

Эта концепция, называемая «сакрализация власти» (от лат. — священный), фактически позволяла правителю подменять собой государство, само же государство носило священный характер и ему были присущи некоторые признаки сакральных институтов. Институциональная идея государства отождествлялась с Богом, религией, церковью. Важно отметить, что государство может рассматриваться как сакральный социальный институт и в условиях светского общества, если на смену церковной приходит гражданская религия. Как отмечал социолог Р. Белла, гражданская религия может порождать сильные чувства национальной солидарности и цели. По его мнению, гражданская религия характерна для современных США. Бесспорным проявлением гражданской религии является теория коммунизма при СССР.

Дадим характеристику государства как сакрального социального института:

• • идея государства связывается с высшей ценностью, благом, идеалом, авторитетом и занимает в ценностной иерархии общества высшую ступень, становясь святыней;
• • государство требует от человека готовности подчиняться своим идеям вне зависимости от чувства собственной безопасности;
• • государственный институт связывается с коллективным сознанием или бессознательным, с коллективными архетипами, верованиями, чувствами;
• • государство может вызывать благоговение, восхищение, ужас, уважение, страх;
• • через определенные ритуалы государственная идея реализуется в сфере повседневного, индивидуального или социального человеческого мира;
• • государственная идея проецируется через разные формы общественного сознания (религию, идеологию, науку, искусство) и способна к трансформации одной в другую.

В XVII—XVIII вв. под влиянием нарождающейся буржуазии и ее стремления устанавливать общие правила государство стало рассматриваться как орган, регулирующий социальную жизнь с помощью норм права. Таким образом, при становлении государства как инструментального социального института сакральные нормы заменяются на нормы права, которые являются результатом или соглашения сторон, или отчуждения нормотворческой деятельности в пользу государства.

Идея государства как инструментального социального института имеет определенные положительные и негативные стороны. К положительным можно отнести упрощение порядка деятельности государства, повышение ее прозрачности. Государство стремится рационализировать прежде всего сферы государственного управления, но может быть нейтральным по отношению к другим сферам, например политике или экономике.

Вместе с тем идея государства как инструментального социального института имеет свои недостатки. Оно слабо консолидирует общество из-за того, что правила выполняются лишь формально, правящая бюрократия «живет своей жизнью». В ответ на распространение бюрократических правил возникают различные формы уклонения и бойкотирования государственных институциональных норм, которые подрывают институты общества. Самая большая опасность возникает, если в ответ на избыточную рационализацию со стороны государства возникают систематизированные латентные (т.е. скрытые, внешне не проявляющиеся) практики уклонения от них. Это может привести к появлению институтов, «параллельных» с государственными, выполняющих социальные функции вместо государства (например, рэкета и «крыш» перестроечного периода). Несмотря на указанные недостатки, идея государства как инструментального социального института является господствующей в большинстве современных стран.

Как концепция, преодолевающая недостатки сакральной и инструментальной, обычно выдвигается идея строительства государства как коммуникативного социального института. Государство рассматривается не как глава, а как координатор (модератор) системы институтов государства и гражданского общества. При этом государством инициируется такая система институтов, которая позволяла бы людям в дискуссии, направленной па взаимопонимание, совместно планировать и осуществлять материальное производство, определять политические цели. Фактически государство здесь выступает как институциональная форма демократического пути принятия решений.

Таким образом, под государством как социальным институтом понимается устойчивый исторически сложившийся социальный порядок осуществления государственной власти, который создает систему статусов и ролей, позволяющую выполнять функции управления и координации общественной жизни. Этот порядок может иметь несколько типов: сакральный, инструментальный и коммуникативный. В современном обществе преобладает инструментальный тип, основанный нa создании и соблюдении норм права и четкой иерархии государственных должностей. При этом развитые западные страны стремятся к переводу государства в институт коммуникативного типа, предполагающий участие населения в реализации общественных задач и резкое сокращение чисто государственных полномочий.

• [1] Гелен А. О систематике антропологии // Проблема человека в западной философии. М., 1988. С. 152—200; Руткевич Л. М. Теория институтов Л. Гелена // Социологическое обозрение. 2001. Т. 1. № 2. С. 29.
• [2] См.: Парсонс Т. Общетеоретические проблемы социологии // Социология сегодня. Проблемы и перспективы. Американская буржуазная социология середины XX в. М, 1965.
• [3] Социетальный — высший организационный уровень социальной системы.