Политический анализ и прогнозирование в процессе принятия решений

Место и роль анализа и прогнозирования в процессе выработки, принятия и реализации политического решения.

Важнейшая характеристика деятельности современного государстваэто уровень се информационно-аналитического обеспечения, оказывающего существенное влияние на все процессы социально-экономического развития общества. Мировой опыт совершенствования государственного управления подтверждает, что информационно-аналитическое обеспечение следует рассматривать как одно из стратегических направлений повышения эффективности деятельности на всех уровнях: государственном, отраслевом, региональном, международном и других. С учетом сказанного, фигура профессионального аналитика становится неотъемлемым и одним из ключевых элементов процесса выработки и принятия политических решений.

Сегодня практикующие политические аналитики могут встречаться в самых различных организационных структурах, включая национальные, региональные и локальные органы государственной и муниципальной власти; консультативные фирмы; исследовательские институты; предпринимательские ассоциации и другие организации, представляющие группы интересов; коммерческие структуры и некоммерческие организации.

В большинстве развитых стран мира на высшем уровне государственной власти, в структуре администрации главы государства (президента) можно обнаружить небольшую, но влиятельную группу аналитиков и консультантов: как президентские назначенцы, они разделяют приверженность общей идеологии и политическому курсу администрации. Их рекомендации касаются политических, экономических и социальных последствий принимаемых публичных решений. Они, как правило, координируют работу своих коллег в рамках исполнительной ветви власти, в министерствах и ведомствах, где для них открыты позиции как в личных аппаратах руководителей того или иного уровня, так и в специализированных аналитических отделах.

Политические аналитики работают и в законодательной ветви власти. Как законодательные органы в целом, так и отдельные депутаты выступают в роли клиентов. Значительный объем аналитических работ выполняют сотрудники аппарата парламентских комитетов, комиссий и депутатских фракций. Аналогичная структура прослеживается на региональном уровне. Местные и муниципальные органы власти редко содержат в своем аппарате профессиональных аналитиков-консультантов: эти функции, как правило, выполняются по совместительству. При этом неизбежны временные, технические и организационные ограничения, снижающие эффективность такого анализа.

Организации, не располагающие собственным подготовленным персоналом, могут обратиться к консультативным фирмам, предлагающим аналитические услуги. Местные и региональные органы власти обращаются к консультативным фирмам за советом при строительстве или реконструкции общественных объектов, инфраструктуры.

Исследователи в «мозговых трестах» и исследовательских институтах также предоставляют консультационные услуги узкоспециализированного характера для конкретных клиентов, однако, как правило, их разработки носят масштабный стратегический характер.

Наконец, многие аналитики и консультанты работают в коммерческих компаниях и отраслевых, предпринимательских ассоциациях, национальных профсоюзах и государственных корпорациях, имеющих интерес в определенных сферах законодательства и политического регулирования.

Важно запомнить!

Ясное понимание места и роли профессионального информационно-аналитического консультирования в структуре принятия и реализации политических решений позволяет выработать правильное понимание соотношения целей и средств, методологии и методики данной дисциплины. Следующая схема (рис. 4.1) в самом общем плане характеризует место аналитика-консультанта в процессе выработки, принятия и реализации политического решения.

Рис. 4.1. Место аналитика-консультанта в процессе выработки, принятия и реализации политического решения.

Исходным элементом структуры является инициирование решения, что предполагает идентификацию и формулирование значимой проблемы, требующей публичного политического решения. На этом этапе предлагаются различные способы формулирования проблемы, акцентирующие се возможную значимость и актуальность в ряду других проблем, уже включенных в публичную «повестку дня». Это предполагает также творческую задачу концептуализации проблемы, т. е. выявления основных факторов и их причинно-следственных связей, сбор данных, фактов и свидетельств, обозначающих спектр возможных действий (альтернатив).

Необходимо отметить, что многие проблемы оказываются не способными преодолеть уже первую фазу данного процесса. Это может быть связано, например, с наличием более актуальных проблем, привлекающих общественное внимание; с ограниченностью или отсутствием ресурсов, необходимых для их решения; недостаточной мобилизацией поддержки, необходимой для внесения проблемы в «повестку дня». Наконец, проблема может быть идентифицирована как неполитическая, т. е. принципиально не требующая государственного вмешательства. Представления о пределах государственного вмешательства — в личную жизнь граждан, во взаимоотношения коммерческих субъектов, в дела религиозных и общественных организаций и т. д. — определяются политической традицией, культурой, идеологией, конституционным строем, политическим режимом и другими институциональными и неинституциональными ограничениями, специфическими для данного общества в данный исторический момент.

Профессиональное аналитическое обеспечение структурно локализовано по преимуществу в первом блоке схемы, на выходе которого — альтернативные варианты решений в форме прогнозов и рекомендаций. Структурирование решения предполагает, в свою очередь, прогнозирование рисков и последствий (выгод и затрат), ассоциированных с каждым из возможных альтернативных способов решения, возникающих в процессе обсуждения и анализа проблемы. На этом этапе акцент делается на эмпирические, аналитические и прогностические методы, позволяющие выявить вероятность тех или иных результатов, прямых и побочных последствий предлагаемых решений. Разнообразные технические приемы и методики — анализ выгод и затрат, статистические измерения, математическое моделирование, методы экспертной оценки, построение прогнозов и сценариев и т. д. — способствуют решению этих задач. Предполагается также оценка возможных последствий в нормативном плане, с позиций значимых общественных ценностей. Нормативная оценка, однако, испытывает явный дефицит точных и стандартизированных методик и процедур, и потому осуществляется не столько в аналитических центрах и отделах, сколько в аудиториях публичных политических дебатов (законодательных собраниях, СМИ, политических организациях и т. д.)^[1].

Конечная аналитическая задача состоит в сужении спектра приемлемых альтернативных решений (путем отсева экономически неэффективных и (или) политически неприемлемых) и упорядочении оставшихся в соответствии с выбранными техническими и нормативными критериями, что должно способствовать осуществлению выбора лицами, принимающими решение на следующем этапе^[2].

Во втором блоке происходит выбор и легитимация одного из вариантов решения и нормативное его закрепление. Легитимация — ключевая фаза в данной схеме. Ее значимость определяется тем фактом, что любое политическое решение должно быть «принято», т. е. выбор между альтернативными вариантами решений должен быть закреплен формальным образом, в виде акта, обладающего юридической силой: закона, указа, решения, результатов голосования или референдума и т. д. Легитимация — наиболее «политизированная» из всех стадий цикла политического решения. Конечно, в известной мере ее результат оказывается предопределен предшествующими техническими расчетами и прогностическими оценками. Однако в конечном счете, и порой в решающей степени выбор решения может зависеть и от субъективных, часто пеартикулированных интересов, предпочтений, интуиции и настроений лиц, принимающих решение. «Решение не принимать решения» также может быть результатом работы на данном этапе в том случае, если аналитическое обеспечение предлагаемых альтернатив неполно и неубедительно либо лица, принимающие решение, оценивают риск и неопределенность любого изменения ситуации выше, чем риск бездействия. Таким образом, ключевым моментом в анализе данной фазы цикла политического решения является оценка его " политической проходимости" .

Третий блок связан с реализацией (имплементацией) принятого решения посредством конкретных действий. Имплементация, в свою очередь, представляет собой исполнение принятого варианта решения, фактические последствия которого в реальной ситуации могут существенным образом отклоняться от заложенных в проект прогностических оценок и ожиданий. Имплементации сравнительно недавно осознана исследователями как значимая фаза процесса принятия политических решений, обладающая специфическими правилами, методами, процедурами и составом участников (акторов).

Совет эксперта

Так называемый " имплементационный анализ" , утверждают Г. Брувер и П. ДеЛеон, необходим не только для того, чтобы достичь большего понимания процесса реализации политических решений на практике, но и для того, чтобы уже на стадии проработки проекта предлагаемого решения предусмотреть возможные сложности и заложить в него реалистичные требования и механизмы, повышающие его шансы на успех.

На этом завершается первая фаза цикла. Вторая фаза предполагает оценку эффективности и результативности принятых решений; это также функция аналитического обеспечения.

Оценивание имеет скорее ретроспективный характер в сравнении с предыдущими блоками данной схемы. Анализ и прогнозирование акцептируют момент будущего, в то время как легитимация акцентирует настоящее. При этом и в первом, и во втором случаях мы имеем дело скорее с возможными, но не фактически свершившимися событиями, данными нам в опыте. Фаза имплементации позволяет перевести потенциальное в актуальное, и различие между первым и вторым должно быть оценено.

Оценка государственной политики как составная часть процесса проектирования, принятия и реализации политического решения должна дать ответы на следующие ключевые вопросы: каким образом можно оценить и замерить успех и эффективность данного решения? кто уполномочен осуществлять оценивание и в каких целях? какие компоненты реализованного решения были успешны, а какие нет? способствовала ли реализация данного решения поставленным целям и в какой степени? существуют ли способы повышения эффективности данного решения?

Оценка может выявить новые проблемы, порожденные уже практикой применения прежних решений, и требующие, в свою очередь, выработки и принятия корректирующих решений, их применения и последующей повторной оценки.

Важно запомнить!

Следует понимать, что три ролевые позиции консультанта-аналитика, лица, принимающего решение, и исполнителя решения, как правило, не совпадают как формально (с точки зрения занимаемых должностей и функциональных обязанностей), так и содержательно (с точки зрения информационных потребностей и возможностей, форм и методов достижения поставленных целей и задач). Так, основной областью применения профессионального аналитического обеспечения принятия решения остаются первые два блока в приведенной схеме, с акцентом на анализ проблемы и альтернативных вариантов се решения. В то же время необходимо обратить внимание на то, что содержательно аналитическое обеспечение государственных решений не ограничено областью выработки альтернативных вариантов и оценки принятых решений.

Ответственный консультант-аналитик, таким образом, стремится выработать варианты решения, имеющие высокие шансы на успех. Анализ проблемы и решения должен быть дополнен анализом политической проходимости, учитывающим факторы и обстоятельства, способные повлиять на судьбу решения на стадии его принятия. Наконец, необходимым функциональным элементом аналитического обеспечения является имплементационный анализ, обеспечивающий успех реализации принятого решения на практике. Поскольку профессиональный консультант-аналитик, как правило, не является ни лицом, принимающим решения, ни исполнителем решения, анализ политической проходимости и имплементационный анализ должны быть выполнены предварительно и содержаться в предложенных рекомендациях.

Пример из практики

Между тем в реальной политической жизни процесс выработки и принятия решении не всегда, и не обязательно должен следовать приведенной схеме. Так, можно представить себе процесс, начинающийся с фазы оценки государственной политики: выявленная в результате комплексной проверки деятельности той или иной бюрократической структуры ее неэффективность, в свою очередь, привлекает общественное внимание, ставит в повестку дня проблему реорганизации данной структуры, вырабатываются альтернативные решения и т. д. Последовательность этапов также не является обязательной для соблюдения: легитимация решения может вылиться в длительный, порой многолетний период общественно-политических дебатов, то затухающих, то вновь обостряющихся, в ходе которых проблема многократно, как бы заново, вносится в текущую повестку дня, а заинтересованные стороны периодически прибегают к новым формулировкам и переоценке проблемной ситуации, предложению новых альтернатив, поиску и анализу новой фактической информации и т. д. Возможен «срыв», провал решения на любой из стадий, вплоть до имплементации, с последующим возвратом к исходной или более ранней фазе по прошествии времени.

Российскому читателю не составляет также труда привести примеры решений, принятых без соответствующего информационно-аналитического обеспечения, прогнозирования последствий и сопоставления альтернатив (волюнтаристские решения), либо формально легитимированных, но не дошедших до стадии имплементации, например, из-за отсутствия ресурсного обеспечения (финансового, организационно-кадрового, административного и т. д.).

По существу, любой из предлагаемых различными теоретиками и практиками алгоритмов цикла государственного решения имеет не столько дескриптивную и прескриптивную (описывающую и предписывающую реальную последовательность усилий, предпринимаемых участниками процесса), сколько дисциплинирующую и организующую функцию. Типичной ошибкой начинающего аналитика-консультанта является попытка твердо придерживаться предложенной схемы, ни в коем случае не приступая к следующему этапу прежде, чем будет доведен до совершенства предыдущий. Это прямой путь в ловушку, которая на профессиональном жаргоне именуется analysis paralysis. «Аналитик-паралитик» не способен найти разумный компромисс между двумя равно значимыми группами ограничений: методическими и практическими (временными и ресурсными).

Предложенная выше схема как раз и призвана постоянно напоминать аналитику-консультанту о том, какой значительный круг задач ему предстоит решить в относительно сжатые сроки.

• [1] См.: Brewer С. D., DeLeon P. Op. cil.
• [2] См.: Weimer D. L., Vining A. R. Policy analysis. 2011.