Роль полноты учета долговых обязательств и требований в эффективном управлении государственным долгом

В мировой практике все долговые обязательства и требования государства скрупулезно и полно учитываются. В России также законодательными актами предусмотрено ведение Государственной долговой книги РФ, государственной долговой книги субъекта РФ, муниципальной долговой книги. Соответствующий учет ведется на разных уровнях управления государством.

Практика учета, однако, несовершенна. В связи с нарушением сроков представления информации о внутренних и внешних заимствованиях в Минфин России, складывалась ситуация, когда там не всегда была исчерпывающая информация о государственном долге на определенную дату, возникали трудности в управлении государственным долгом. Поэтому постановлением Правительства РФ от 21.04.2005 № 244^[1] был установлен жесткий порядок представления информации о долговых обязательствах. Этим постановлением было утверждено Положение о составе, порядке и сроках представления информации о долговых обязательствах для внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации.

Установлен порядок, в соответствии с которым МИД России, федеральные архивные агентства и Внешэкономбанк (в 2007 г. этот банк преобразован и теперь называется «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)») обязаны представлять Минфину России копии документов, содержащих долговые обязательства Российской Федерации перед юридическими лицами и иностранными государствами, международными финансовыми организациями и иными субъектами международного права. В этих документах должны быть отражены обязательства по государственным гарантиям. Положением определены состав, порядок и сроки представления информации о долговых обязательствах в различных формах (государственные займы, размещенные от имени России; ценные бумаги от имени России; кредитные соглашения и договоры, заключенные Россией с международными организациями; договоры о предоставлении Россией государственных гарантий; соглашения о реструктуризации и пролонгации долговых обязательств).

Данные по эмиссии ценных бумаг от имени России должны вноситься в государственную долговую книгу по каждому выпуску отдельно. Речь идет о следующей информации:

• — вид ценных бумаг;
• — регистрационный номер ценной бумаги; основания для эмиссии ценных бумаг;
• — объявленный и фактический объем выпуска, а также дополнительно выпущенные ценные бумаги; форма выпуска;
• — дата размещения; выплаты купонного дохода и погашение облигаций;
• — ставки дохода.

Аналогичные требования установлены по кредитным соглашениям России с международными финансовыми организациями и правительствами иностранных государств.

По договорам и соглашениям о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы в государственную долговую книгу вносится следующая информация:

• — номер и дата соглашения;
• — основание для получения кредита;
• — сведения об органах, предоставивших кредит;
• — даты получения и погашения;
• — форма обеспечения;
• — процент;
• — форма погашения.

Подобным образом отражается исчерпывающая информация в долговой книге по всем пролонгированным обязательствам в связи с их реструктуризацией.

Приказом Минфина России от 20.12.2007 № 140п утвержден действующий ныне Порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации Департаментом международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов. Названная книга ведется в виде реестров по видам долговых обязательств и содержит общую информацию о параметрах государственных долговых обязательств. Установлено, что информация вносится в книгу в пятидневный срок со дня возникновения обязательств. Установлены также коды учетных позиций.

Контрольные мероприятия Счетной палаты РФ показали, что сложившийся порядок учета государственного долга остается несовершенным. Не всегда совпадают учетные данные Минфина России и Внешэкономбанка. Не решена проблема учета всех составляющих государственного долга. Это особенно актуально по отношению к так называемому непредвиденному долгу. В законодательстве нашей страны понятие «непредвиденный долг» нс было определено. Нет его и в БК РФ. Речь идет об обязательствах Российской Федерации по предоставленным сю государственным гарантиям, которые в соответствии с БК РФ включены в понятие «государственный долг Российской Федерации». В других странах практикуется оценка потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга (гарантий). В условиях России это понятие включало бы внешнюю задолженность государственных корпораций.

К сожалению, до настоящего времени оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с долговыми обязательствами Российской Федерации, публикуемые на сайте Минфина России, не являются полными и достоверными как по составу, так и по объему обязательств. Приведем пример. По данным Минфина России, задолженность кредиторам Парижского клуба на начало октября 2006 г. составляла 1,9 млрд долл., а на 1 января 2007 г. — 3,2 млрд долл. Получается, что задолженность выросла на 1,3 млрд долл. Однако за указанный период привлечения новых заимствований не было. Значительная разница в объемах задолженности объяснялась тем, что при составлении оперативной отчетности были использованы не данные по учету задолженности, отраженные на лицевых счетах, а расчетные данные, при определении которых в объеме погашения долга была учтена так называемая премия, выплаченная кредиторам сверх номинальной суммы долга за согласие на досрочное погашение долга.

Качество учета государственного долга характеризуется и рядом иных изъянов.

Во-первых, Минфин России с нарушением установленного порядка бюджетного учета переоценивает задолженность Российской Федерации по долговым обязательствам. Он делает это не ежемесячно, как положено, а намного реже — только один раз в год — при проведении инвентаризации — по состоянию на 31 декабря отчетного года. Такая переоценка искажает действительное положение.

Во-вторых, в соответствии с БК РФ в объеме государственного внешнего долга обязательства Правительства РФ учитываются по номинальной стоимости. Это не отражает ни общий объем задолженности по внешним долговым обязательствам, ни их текущую рыночную стоимость.

В-третьих, в официальной информации Минфина России объем долговых обязательств отражается неполно. В их объем Внешэкономбанком не включается задолженность перед физическими лицами по блокированным счетам. Она считается внутренним валютным государственным долгом.

В-четвертых, между Минфином России и Внешэкономбанком заключались соглашения с иностранными консультационными фирмами по оказанию платных услуг. В соответствии с этими соглашениями оказывался широкий спектр платных услуг (проведение переговоров с организациями иностранных кредиторов и двусторонние переговоры с иностранными кредиторами по вопросам внешнего долга бывшего СССР; консультации с международными организациями по вопросам внешнего долга и внешнего финансирования и т. п.). Консультационные услуги оплачивались по довольно высоким ценам. Сошлемся на содержащийся в материалах Счетной палаты РФ факт: сумма вознаграждения, выплачиваемая Внешэкономбанком по соглашению с Houlihan Lokey Howard & Zukin (Europe) Limited, была определена в 510 тыс. долл. в квартал. Аналогично выполнялись операции по обслуживанию и переоформлению внешней задолженности, управлению и реализации активов, подготовке информации для международных финансовых организаций, внешних аудиторов и клубов зарубежных кредиторов. Соответственно Внешэкономбанку выплачивались комиссионные. Однако оплата названных услуг не была включена в расходы по обслуживанию государственного внешнего долга, поскольку в соответствии с действующей функциональной классификацией расходов федерального бюджета названные расходы учитываются как расходы на осуществление государственных функций. При этом необоснованно сокращается объем расходов по обслуживанию государственного внешнего долга.

Назрела необходимость обеспечения органами федеральной власти полного учета и достоверности информации о долговых обязательствах. Только при этом условии может быть более совершенной система управления государственным долгом.

• [1] Данный документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 30.01.2008 № 39. — Примеч. ред.