Особенности реформирования системы социальной защиты населения в начале XXI столетия

В связи со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» происходит реформирование и системы социальной защиты населения.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 122-ФЗ) разграничивал полномочия среди многих других областей жизнедеятельности также и в сфере социальной защиты. За федеральным уровнем были оставлены только общие функции определения направлений социальной защиты и меры социальной защиты отдельных категорий так называемых федеральных льготников. Все остальные функции и полномочия по социальной защите и социальному обслуживанию населения были отнесены на уровень регионов.

Формирование социальной защиты, осуществляемой в системе уровней государственного устройства, позволяет утверждать, что деятельность по ее разработке и реализации может быть продуктивной только в том случае, если все уровни будут действовать в единстве целей и средств, если будет последовательно проведено структурирование полномочий и обязанностей по каждому из уровней, если всегда будет учитываться комплексность социальной защиты.

Однако практика национального законотворчества ознаменовалась принятием таких правовых новаций, которые не смогли устранить недочеты в существующей системе распределения полномочий и ответственности.

Совокупное действие двух названных выше законов было весьма противоречивым и неоднозначным. Наиболее широкий резонанс имел процесс так называемой монетизации льгот, т. е. планировавшегося перевода мер социальной поддержки, предоставление которых было законодательно предусмотрено в натуральном виде, в денежную форму. С одной стороны, был наведен определенный порядок в численности льготных категорий граждан, в упорядочении системы предоставления льгот, в распределении источников их финансирования. С другой стороны, в целом ни одна из поставленных задач выполнена не была. Перевод натуральных льгот в денежную форму осуществлен не был, так как серьезное недовольство населения привело к необходимости регламентирования предоставления ряда натуральных льгот как на федеральном, так и на региональном уровнях. Формирование принципа «покупки услуг» потребителем, которому выдаются деньги, которые ранее тратились на организацию предоставления данной услуги силами государственных или муниципальных служб, -распространенный в течение последних 20 лет на Западе, внедрялся в сферу социального обслуживания достаточно сложно. В условиях крайне низкого уровня доходов большинства получателей компенсационных выплат эти средства тратились в основном на потребление, а не на повышение эффективности мер социальной поддержки.

Наконец, немаловажная задача оптимизации и сокращения объема средств, выделяемых на меры социальной защиты, обернулась своей противоположностью. Аналогичные программы, проводимые в системах социальной защиты других стран, выявили всеобщую закономерность: натуральные льготы обладают самостоятельной селективностью: человек, которому они не очень нужны, может отказаться от них (в том числе из-за нежелания оформлять документы, с которыми связано предоставление всех видов адресной помощи). Меры поддержки в денежной форме принимаются всеми, поэтому монетизация выявила неожиданное для организаторов данной социальной реформы увеличение числа получателей.

Далее система социальной защиты, формально планируемая как единая общенациональная структура, все уровни которой должны согласованно выполнять свои функции, оказалась разделенной достаточно серьезными границами. При этом если обособление федерального уровня было закономерным следствием развивающегося процесса укрепления федерализма, то полное исключение социальной защиты и социальной поддержки из системы местного самоуправления было совершенно необоснованным.

Помимо законодательно-организационных трансформаций следует обратить внимание также на изменения такого фактора социальной ситуации, влияющего на содержание и формы деятельности института социальной защиты, как уровень обеспеченности населения. Несомненно, что сохраняется значительный слой бедного (с доходами на уровне прожиточного минимума) и сверхбедного населения (с доходами на уровне ниже прожиточного минимума). По-прежнему у большой части жителей практически все доходы расходуются на повседневное потребление, что лишает их существование устойчивости и перспектив изменения социальной ситуации к лучшему. К сожалению, среди бедных остается высокой прослойка работающего населения, в силу того, что уровень оплаты труда недостаточен.

Однако благоприятные тенденции социально-экономического развития страны в целом и ее регионов влияют, пусть не так быстро, как хотелось бы, на улучшение социального положения населения: повышаются заработная плата, пенсии, пособия, снижается доля лиц, признанных по закону малообеспеченными. Может возникнуть даже парадоксальная ситуация, когда число получателей пособий сокращается в силу того, что меньше становится людей (семей), имеющих душевые доходы ниже прожиточного минимума.

Таким образом, постепенно функции социальной защиты перемещаются с основной задачи обеспечения выживания большинства населения на обеспечение стабильного существования, поддержание социального функционирования. Не принижая значимости социальных пособий, компенсаций и льгот в денежной форме, следует отмстить неуклонное возрастание значимости роли предоставления социальных услуг в деятельности системы социальной защиты населения.

Возрастание роли услуг, расширение услугового сектора — одна из наиболее влиятельных тенденций национальных экономик современных государств. Это связано как с возвышением потребностей потребителей, создающих платежеспособный спрос на все более высококачественные, технологически сложные услуги, так и сокращением возможностей предоставления услуг в традиционной форме — за счет семьи, ближайшего окружения человека.

Сфера услуг является областью специфически человеческой деятельности (действиями, приносящими людям пользу, удобства). Социальные услуги включают в себя: бытовые, финансовые, правовые, жилищно-коммунальные, психологические, образовательные, медицинские, консультационные, по обслуживанию, уходу и др. Объем их предоставления расширяется, обгоняя по темпам роста большинство других отраслей экономики развитых стран, а престиж профессии и оплата туда специалистов успешно конкурируют с большинством других сфер занятости.

Существует также более узкая, конкретная трактовка понятия «социальные услуги», в соответствии с которой этим термином описывается деятельность системы социального обслуживания населения, регулируемая Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (далее — Закон об основах социального обслуживания населения) и другими относящимися к этой проблематике нормативными актами.

Социальное обслуживание определяется в названном выше законе как деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Закон об основах социального обслуживания населения устанавливает права граждан на социальное обслуживание в государственной системе служб по таким основным видам, как материальная помощь; социальное обслуживание на дому, в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта; организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания; консультативная помощь; реабилитационные услуги инвалидам, лицам с ограниченными возможностями и гражданам с асоциальным поведением.

Федеральное законодательство, законы субъектов РФ признают равноправие социальных служб всех форм собственности. Однако до настоящего времени рынок социальных услуг, конкуренция в их предоставлении (борьба за платежеспособный спрос потребителей), механизм социального заказа в наших условиях еще не сложились. Это обусловлено тем, что совокупность социальных служб практически исчерпывается государственными (в очень небольшом количестве муниципальными) учреждениями. Социальные службы, создаваемые общественными (в том числе конфессиональными) организациями, пока единичны. Коммерческие социальные службы ориентированы на ценовой сегмент, недоступный большинству населения. Поэтому действие конкурентных механизмов пока не наблюдается, а повышение эффективности и качества достигается методами административного воздействия, кадрового менеджмента и лишь отчасти — за счет стимулирующего применения средств, полученных в результате предоставления платных услуг.

В ходе трансформирования системы социальной защиты населения, начавшейся с 1 января 2005 г. (со вступлением в силу Закона № 122-ФЗ), произошли следующие преобразования:

• • распределение функций и ответственности между федеральным и региональным уровнями власти в части поддержания определенных категорий населения, имеющего право на льготы;
• • отработка механизма предоставления льгот категориям населения, чья поддержка является расходным обязательством федерального бюджета (или социальных фондов федерального уровня), через систему социальной защиты населения субъектов РФ;
• • передача функции по организации социального обслуживания населения па уровень субъектов РФ;
• • закрепление отдельных функций по предоставлению льгот, выплате пособий и компенсаций за специализированными социальными учреждениями (фондами) федерального уровня и др.

Распределение функций и ответственности было и основном регламентировано законодательством РФ, так что структура сложившегося порядка предоставления льгот была в целом согласована на раннем этапе законотворческой и организационно-управленческой деятельности. При этом задачей субъектов РФ была срочная необходимость правового регламентирования тех мер социальной поддержки, которые были отнесены к исключительному ведению регионов. Так, например, в Московской области (как и в других субъектах РФ) были разработаны и приняты Законы от 21 января 2005 г. № 31/2005;03 «О социальном обслуживании населения в Московской области» и комплекс законов о мерах социальной поддержки семьи и детей, впоследствии сведенных в единый законодательный акт от 12 января 2006 г. № 1/2006;ОЗ «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области» .

Для сохранения степени социальной защищенности категорий жителей, которые были исключены из списка «федеральных льготников», органы управления субъектов РФ приняли законодательные акты, предоставляющие меры социальной поддержки этим гражданам. Кроме того, были сохранены (иногда увеличены) меры натуральной помощи (в частности, предоставление права на бесплатный проезд, на бесплатное лекарственное обеспечение, протезирование и пр.). Этот аспект реализации деятельности по социальной защите населения явился очень затратным и требующим большого объема управленческих решений. Характерно, что неоднократное внесение исправлений и дополнений в социальное законодательство в субъектах РФ обусловлено именно необходимостью учесть интересы всех категорий льготного населения и не допустить ухудшения их положения в результате проводимых реформ. Законодательное регламентирование процесса предоставления мер социальной поддержки, которые в течение длительного времени предоставлялись по примеру предшествующих лет не на основе законодательных актов, а на основе подзаконных распорядительных документов, выявило (и продолжает выявлять) определенные пробелы в правовых вопросах на уровне субъектов РФ.

Не секрет, что уровень социальной защищенности все в большей мере становится зависимым от уровня развития субъекта РФ, от тех ресурсов, которыми располагает соответствующая территория. Связь между уровнем развития территории и уровнем социальной защиты населения является закономерной и в известной мере справедливой. В то же время положение населения регионов не всегда зависит от результатов труда населения и успешности деятельности регионального управления. Могут иметься социально не обусловленные региональные различия, дифференциация, связанная со случайными социально-экономическими факторами.

В такой ситуации сокращение роли федерального центра в осуществлении социальной поддержки населения оборачивается возрастанием ее неравномерности. Федеральные гарантии в определенной степени обеспечивают конституционное равенство всех граждан РФ в плане социальной защищенности. Вместе с тем давно ведущаяся дискуссия о социальном минимуме, который должен быть гарантирован каждому гражданину нашей страны независимо от места проживания, до сих пор не нашла воплощения в действительности. По-прежнему, несмотря на значительные выплаты из федерального бюджета, состояние социальной защищенности жителей региона зависит в первую очередь от экономического состояния и социальной политики конкретной территории.

Отработка механизма предоставления льгот категориям населения, чья поддержка является расходным обязательством федерального бюджета, через систему социальной защиты населения субъектов РФ завершилась созданием системы, которая основана на делегировании полномочий: федеральный центр передал функции по выплате сумм компенсации и по предоставлению льгот в натуральной форме на уровень субъектов РФ. Средства на выполнение этой функции поступают в бюджеты субъектов РФ в виде субвенций.

В случае взаимодействия с социальными фондами система социальной зашиты населения субъекта РФ служит передаточным звеном — соответствующие средства в зависимости от числа получателей поступают в органы социальной защиты для передачи получателям. Службы социальной защиты также ведут банки данных (реестры) получателей и представляют отчетность распорядителю финансов.

Такая система финансирования мер социальной защиты, с одной стороны, оптимизирует управленческие усилия, проводя различные виды выплат и формы помощи через единую функциональную структуру. Это создает более благоприятные условия для получения указанных выплат: в органах социальной защиты населения ведется картотека данных по всем видам выплат, поэтому нет необходимости заново собирать все документы, подтверждающие право на новое пособие, в случае, если аналогичные справки уже хранятся в деле.

С другой стороны, задержка финансирования со стороны федеральных органов, допущенные ими недоработки в документах, определяющих порядок предоставления указанных мер социальной поддержки, препятствуют своевременному предоставлению мер помощи, а вина за это возлагается населением на органы социальной защиты. Возможны жалобы и обращения, судебные иски против организации, которая ни фактически, ни юридически не виновата в сложившейся ситуации.

Одним из наиболее масштабных преобразований современной системы социальной защиты было уточнение ответственности и полномочий в сфере социального обслуживания населения. В результате передачи полномочий по социальному обслуживанию населения на уровень субъектов РФ в большинстве регионов значительная часть учреждений социального обслуживания была передана в собственность субъектов РФ (небольшая часть социальных служб по решению органов местного самоуправления осталась на муниципальном уровне). Была создана единая государственная региональная система социального обслуживания.

Этот процесс оказался длительным (в одних субъектах указанный переход в областную собственность был осуществлен в 2005 г.; в других — в течение 2005—2006 гг.; в третьих — не завершен до настоящего времени). Он включал в себя значительный объем деятельности по документальному оформлению передачи учреждений социального обслуживания в собственность субъекта РФ. Муниципальный генезис подавляющего большинства социальных служб, неопределенное положение с оформлением собственности на здания, земельные участки, трудности с предоставлением подходящих условий для размещения социальных служб — все эти факторы обусловили значительные трудности переходного периода.

В связи с принятием Закона № 122-ФЗ в августе 2006 г. было организовано исследование правоприменительной практики в субъектах РФ, для того чтобы проанализировать ход, промежуточные результаты деятельности и проблемы, которые возникали при создании в субъектах РФ государственной (региональной) системы учреждения социального обслуживания населения.

Рассмотрение содержания документов, находящихся в текущем архиве Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, показывало, что органами социальной защиты населения была предоставлена достаточно полная информация по данным вопросам, позволяющая проанализировать и оценить тенденции в развитии социального обслуживания в связи с произошедшими изменениями. Материалы по данным вопросам были получены от свыше 90% общего количества субъектов РФ.

Практически все регионы, направившие информацию в Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, в целом положительно оценили эффективность работы органов социальной защиты населения в связи с передачей полномочий на региональный уровень, обосновывая это тем, что действующая система стала более управляемой, гибкой, позволяющей скоординировать работу подведомственных учреждений социального обслуживания и повысить эффективность предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Вместе с тем в результате передачи полномочий выявлены отдельные существенные проблемы, о чем заявили 10 субъектов РФ (11,9% общего количества).

Два региона (Кабардино-Балкарская Республика и Республика Адыгея) не высказали определенного мнения по данному вопросу, поскольку посчитали, что более объективную оценку принятого решения о передаче полномочий по организации социального обслуживания населения па региональный уровень можно будет дать после определенного периода работы в новых условиях и проведения сравнительного анализа деятельности в этой сфере как на территории отдельного субъекта РФ, так и конкретного региона, в том числе с различными показателями социально-экономического развития.

В соответствии с федеральными законами, разграничившими полномочия между федеральной властью, субъектами РФ и органами местного самоуправления, практически во всех регионах была создана новая государственная система социальной защиты, качественно отличающаяся от ранее действующей.

Создание единой государственной вертикальной системы имело в некоторых случаях следствием сокращение числа учреждений. Это обусловлено тем, что в рамках единой региональной системы сложилась возможность и была осознана необходимость оптимизации сети учреждений социальной защиты населения. Иными словами, маломощные, не располагающие нужными площадями или квалифицированным персоналом, неоправданно дублирующие функции друг друга учреждения объединялись, преобразовывались в отделения (филиалы) более крупных учреждений, что приводило к сокращению управленческих расходов и повышению качества предоставляемых услуг.