Общие механизмы регулирования территориального развития

В результате изучения данной главы студент должен:

• • знать основные институты и инструменты регулирования территориального развития; генезис, причины появления, цели и особенности территориального стратегического планирования; системы пространственного планирования для территорий различного уровня (национальный, региональный, местный); межбюджетные отношения как инструмент выравнивания бюджетной обеспеченности территорий и реализации региональной политики;
• • уметь анализировать и сравнивать системы и методы территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджетных отношений в различных унитарных и федеративных государствах; анализировать российский опыт и кейсы по отдельным регионам России в сферах территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджетных отношений с учетом международного опыта и примеров лучшей практики; анализировать и критически оценивать документы территориального планирования, планы и программы регионального экономического развития;
• • владеть навыками (приобрести опыт) применения основных подходов и методов территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджстных отношений при разработке программных документов регионального планирования; поиска, обработки и анализа документов стратегического и пространственного планирования регионального развития; оценки систем межбюджетных отношений как инструмента реализации целей региональной политики государства в российской и зарубежной научной литературе.

Основные понятия: SWO?-анализ; бюджетная система; бюджетная обеспеченность; бюджетный федерализм; вертикальное выравнивание; генеральное межевание; генеральный/комплексный план; горизонтальное выравнивание; градостроительный план земельного участка; дотации; зонирование территории; зоны с особыми условиями использования территорий; коммуникативное планирование; концепция социально-экономического развития; красные линии; межбюджетные отношения; межбюджетные трансферты; межевание территории; миссия города (региона); налоговый трансферт; общественное участие в планировании; планы и программы комплексного социально-экономического развития; правила землепользования и застройки (зональные регламенты); природный (экологический) каркас; проект межевания; проект планировки территорий; пространственное (территориальное) планирование; публичные слушания; сегрегация; ситуационный план; скользящее планирование; социальноэкономическое планирование; стейкхолдер; стратегический анализ; стратегический план; субвенции; субсидии; схемы территориального планирования; территориальное планирование; территориальное стратегическое планирование; устойчивое развитие; флагманские стратегические проекты.

Территориальное стратегическое планирование

Истоки и теория территориального стратегического планирования

Планирование: основные понятия

Для успешного развития любому территориальному сообществу нужны определенность и наличие консолидирующих идей по поводу будущего. Это важные потребности бизнеса и общества, которые удовлетворяются через механизм территориального социально-экономического планирования, прежде всего — стратегического планирования. Наличие стратегии города (региона) и, что еще более важно, воспроизводимых процедур общественного диалога по поводу будущего способствует укреплению доверия и возникновению ориентиров, служит одной из институциональных предпосылок развития и экономического роста.

Развитие любой территориальной единицы — города, поселения, региона — является следствием огромного количества факторов. Часть этих факторов не зависит от воли людей, например климат, наличие природных ресурсов. Часть факторов носит субъективный характер, т. е. связана с интересами людей и их действиями. При этом могут иметь место инновации, которые изначально не рассматривались как действия по развитию той или иной территории. Например, изобретение двигателя внутреннего сгорания изменило судьбу стран и регионов в зависимости от наличия или отсутствия в них запасов нефти, но это никак не было целью изобретателя. Но есть и действия групп людей, которые имеют целью повлиять на развитие определенного города или региона. Нередко группы людей, чаще всего это органы власти, пытаются сформулировать определенные цели и определить источники средств для их достижения применительно к той или иной территории, т. е. занимаются планированием развития территории. Если данная группа людей находится вне территории, то можно говорить о внешнем планировании. Так, центральные власти могут решить, что определенную часть страны нужно развивать быстрее, а какие-то типы поселений постепенно ликвидировать, переселяя людей в другие части страны. Мнения и интересы субъектов, непосредственно связанных с планируемой территорией, живущих на ней, могут учитываться, а могут и игнорироваться (различные схемы колонизации).

Принципиально другой тип планирования — планирование, основанное на сопричастности, или коммуникативное планирование, — оно предполагает реальное участие в планировании основных заинтересованных лиц и групп (так называемых стейкхолдеров).

Планирование — вид управленческой деятельности, направленный на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления, рассчитанной на определенный временной период; оно имманентно сознательной человеческой деятельности, и в той или иной степени присутствует во всех сферах. Наиболее развито бизнес-планирование — планирование результатов и деловых процессов в рамках фирм, предприятий, корпораций.

Субъектом планирования может быть либо отдельный человек, либо группа людей, находящихся в определенных отношениях. Бизнес-планирование ведется в интересах собственников бизнеса, и субъектом, принимающим окончательное решение по выбору того или иного плана, является собственник. Однако к подготовке вариантов плана могут привлекаться (и обычно привлекаются) эксперты в планируемой сфере и специалисты по планированию. Планирование, как правило, нацелено на поиск наилучшего использования ресурсов (финансовых, человеческих, материальных, организационных и др.) для получения максимально возможного результата.

Если необходимость планирования в рамках фирмы не подвергается сомнению, то по поводу целесообразности и возможности планирования социально-экономических процессов в масштабах страны, региона или города не утихают ожесточенные споры. Прежде всего возникает вопрос о субъекте и объекте такого планирования. Комплексный план социально-экономического развития территории, охватывающий все сферы и отрасли, в рыночных условиях возможен только как план-консенсус, план — договор общественного согласия. При составлении такого плана согласовываются интересы и намерения как органов управления разного уровня (центр — регион — муниципалитет), так и бизнеса и общества.

В этом контексте важно различать субъект планирования (кто разрабатывает план) и субъект реализации (кто выполняет план). Наилучшие результаты достигаются тогда, когда эти субъекты совмещены и план реализует тот, кто его и разрабатывал. Навязанные извне планы реализовать труднее. Поэтому в современных технологиях планирования большое внимание уделяется процессу, а не только результату планирования. Правильно организованный процесс планирования позволяет вовлечь в разработку плана большинство заинтересованных сторон и широкие слои общества.

В соответствии с объектом и предметом планирования различают социально-экономическое, пространственное и финансовое планирование (табл. 11.1).

Таблица 11.1

Виды планирования

Эти виды планирования на практике переплетаются и находятся в тесном взаимодействии.

В числе документов социально-экономического планирования можно указать следующие:

• — концепция;
• — стратегия;
• — комплексная программа;
• — целевая программа;
• — план;
• — проект.

Перечисленные документы различаются по степени детальности и срокам действия. Концепция обычно содержит самые общие представления, основной замысел развития. Иногда такого рода документы называют доктринами или концепциями стратегии. В стратегии рассматриваются цели и основные направления их достижения, в программах — более детально и на более короткий срок прописываются задачи и действия (меры), необходимые для достижения поставленных целей. Планы, которые сейчас еще часто называют планами действий, содержат роспись конкретных действий со сроками, ответственными и выделяемыми ресурсами. В современных планах предметом планирования являются и цели (целевые показатели), и ресурсы, и действия. Плановое решение соответственно содержит минимум две группы характеристик: характеристики желаемых состояний объекта управления в опорных временных точках (индикаторы результата) и характеристики способов достижения этих состояний (индикаторы используемых ресурсов, действий и регуляторов). При этом акцент в разных документах делается на разных компонентах.

Так, в рамках концепции и стратегии важно найти ответ на вопрос «зачем?». Именно в стратегиях уделяется внимание поиску формулировки «миссии» — главного предназначения, своего рода «национальной идеи» масштаба страны или региона, или города. Программы отвечают на более прозаические вопросы, например, куда и с какой скоростью следует двигаться, а в планах речь идет уже о конкретных средствах движения и способах реализации поставленных задач.

В соответствии с рассмотренной иерархией «стратегия — программа — план» в обиход вошли понятия «стратегирование — программирование — планирование» , хотя, строго говоря, все эти процессы следовало бы называть планированием.

С точки зрения сроков действия плановые документы делятся на долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (три — шесть лет) и краткосрочные, или текущие (до двух лет). Эффективным в современных условиях высокой изменчивости внешней среды может быть только скользящее планирование, когда среднесрочные плановые документы ежегодно, а долгосрочные — раз в два-три года, пересматриваются и продлеваются на соответствующий срок вперед.

История возникновения и основные принципы стратегического планирования

Идеи и методы стратегического планирования изначально были разработаны и реализованы применительно к крупным международным корпорациям, определяющим конкурентные стратегии в завоевании новых рынков, а затем перенесены на уровень общественных организаций и органов управления городами и регионами. С начала 1980;х гг. эти идеи начали модернизироваться и внедряться в сферу управления социальными системами (территориями) и стали использоваться в первую очередь как новый инструмент городского развития. Среди пионеров обычно называют Сан-Франциско и Барселону.

Плодотворная аналогия, позволяющая рассматривать регион (город, район) как некое предприятие, обслуживающее клиентов — население, бизнес, приезжих — и конкурирующее за этих клиентов с другими территориями, стала исходным пунктом к трансляции многих технологий управления из бизнеса в общественный сектор.

Территории конкурируют друг с другом: за привлечение инвестиционных средств в развитие инженерно-коммунальных инфраструктур и предприятий, расположенных на территориях; возможность представить свою инфраструктуру для международных и межрегиональных пользователей; выход на новые рынки сбыта продукции местных предприятий; привлечение образованной и квалифицированной рабочей силы и т. д. При этом города и территории оказываются в принципиально новой, динамичной политической, культурной, социальной и экономической ситуации, особенности которой определяются мировыми глобальными процессами, изменениями на уровне стран и регионов. Все это требует серьезной модернизации управления, причем модернизации как самого подхода к управлению развитием территорий, так и новых технологий и организационных форматов такого управления. С развитием рынков и глобализации большую роль стали играть новые факторы, задающие конкурентные преимущества городов (территорий) как места для жизни, ведения бизнеса, временного пребывания: наличие эффективных производств и возможность трудоустройства; многофункциональность; выгодность географического положения (транспортные коридоры, месторождения полезных ископаемых); благоприятность природных условий; соразмерная стоимость и высокое качество жизни; развитость городских инфраструктур жизнеобеспечения; инвестиционный климат и др. Стратегическое планирование становится необходимым элементом управления как реакция на все возрастающую скорость происходящих в экономике и обществе перемен и ужесточение конкуренции во всех сферах. Традиционное планирование не способно справиться с этими вызовами современности.

Для различения стратегического планирования на уровне фирмы, корпорации, отраслевого министерства и стратегического планирования на уровне социально-территориальных единиц было введено понятие " территориальное стратегическое планирование" .

Базовая идея стратегического планирования состоит в том, что ответственность за будущее территории — региона, муниципального образования (города или района) — лежит на сообществе, проживающем на данной территории. Субъект регионального стратегического планирования — региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющих стратегические интересы в данном регионе. Иными словами, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти — непосредственным.

Главнейший аспект «стратегичности» связан с необходимостью выделения стратегических приоритетов, концентрации усилий «стратегического субъекта», осознающего ответственность за свое будущее и имеющего ресурсы для реализации намеченных планов. Важным, но не определяющим, аспектом «стратегичности» является долгосрочность планов. Для таких сложных систем, каковыми являются города и регионы, долгосрочное планирование и концентрация усилий означают согласование целей (образов будущего) ключевых субъектов территории — стейкхолдеров. Понятие «стейкхолдера» — человека или организации, чьи интересы существенно связаны с данным регионом (городом) и чьи ресурсы позволяют существенно влиять на его развитие, — является принципиальным для стратегического планирования.

Только добившись заинтересованного участия и общей договоренности между стейкхолдерами можно надеяться на реализацию стратегии.

Объектом регионального стратегического планирования является устойчивое социально-экономическое развитие региональной системы в единстве ее человеческого, природно-ресурсного и производственного потенциала и институциональной среды. По содержанию стратегическое планирование — это прежде всего выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего территории, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность территории в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также конкурентоспособность отдельных отраслей территориальной экономики и социальной сферы. В идеале стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и флагманских стратегических проектов. Стратегический план, в отличие от комплексного плана, должен затрагивать только самое главное для устойчивого развития города (региона) в конкурентной рыночной среде.

Специфика стратегического планирования как процесса определена тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности будущего. А это достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников местного развития. Это означает, что стратегический план может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества. Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает бессмысленным стратегическое планирование.

Стратегическое планирование — это самостоятельное определение территориальным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде. В операциональном смысле оно означает организацию деятельности по оформлению и согласованию интересов стейкхолдеров в отношении будущего региона (муниципального образования), создание программ и проектов, конкретизирующих образ будущего.

Отличительные характеристики стратегического планирования:

• — взгляд из будущего в настоящее;
• — описание видения желаемого будущего;
• — формулировка миссии;
• — выделение небольшого количества приоритетов;
• — анализ конкурентоспособности;
• — анализ внешних движущих сил развития;
• — анализ субъектов развития, учет их интересов;
• — участие стейкхолдеров, переговоры;
• — наличие субъекта реализации;
• — мониторинг.

Методические вопросы

Стратегический план готовится на базе широких консультаций как с различными комитетами внутри администрации, так и с внешними организациями. Вовлеченные в разработку и реализацию стратегического плана подразделения власти, научные и общественные организации должны работать согласованно, периодически пересматривая стратегию, анализируя степень достижения поставленных целей и задач на основе системы мер и показателей. Для этого должны быть созданы организационные структуры: комиссии, рабочие группы, должны проводиться семинары и дискуссии, позволяющие реализовать принцип сопричастности.

Стратегия региона обычно включает в себя несколько разделов:

• — преамбула (формулирование побудительных причин к разработке стратегического плана, определение целей: для кого и для чего разрабатывается стратегический план);
• — стратегический анализ (анализ внутренней и внешней среды, конкурентный анализ, сравнение с аналогами и т. д.);
• — сценарии развития и выбор из них наиболее предпочтительного;
• — видение будущего, миссия и цели развития;
• — стратегические направления, включающие мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей;
• — механизм управления реализацией стратегического плана и его проектов, система мониторинга и корректировки плана;
• — план действий по реализации стратегии на ближайшую перспективу (один — два года).

Стратегическое планирование как особый процесс требует профессионального управления, основанного на идеологии проектного подхода. В обобщенном виде процесс стратегического планирования организуется в три стадии (рис. 11.1).

Рис. 11.1. Стадии процесса стратегического планирования.

На каждом из этапов можно выделить четыре линии деятельности, равно необходимые для успеха стратегического планирования. Технология стратегического планирования, увязывающая эти линии деятельности, была разработана Леонтьевским центром и получила название «КРЭП» .

Координация. Деятельность по управлению процессом стратегического планирования, включая функции организации и финансирования.

Разработка. Стратегический план разрабатывается стейкхолдерами при поддержке экспертов. Это требует специальных усилий по организации творческого процесса выдвижения идей, обсуждения и выработки согласованных решений самими стейкхолдерами. Для этого создаются тематические комиссии, объединяющие стейкхолдеров, в которых и происходит разработка стратегического плана.

Экспертиза. Задача экспертизы — обеспечить условия для продуктивной деятельности стейкхолдеров, предоставить необходимый исходный фактический и статистический материал, зафиксировать и обработать результаты обсуждений, дать оценку выдвигаемым проектам, формализовать процедуры выбора из имеющихся альтернатив, подготовить проекты итоговых текстов разделов стратегического плана.

Продвижение. Работа по информированию и вовлечению стейкхолдеров и общественности в процесс разработки и реализации стратегического плана, а также по маркетингу и презентации стратегического плана и стратегических проектов.

В ходе стратегического планирования анализируется текущее состояние, определяется перспективный (желаемый) облик региона и формируется стратегия перехода из текущего состояния в желаемое. Стратегический план определяет систему действий по достижению желаемого состояния. При этом должен сформироваться постоянно воспроизводимый механизм стратегического планирования, основанный на партнерстве властей, бизнеса и общества.

Неотъемлемой частью стратегического планирования является стратегический анализ, один из инструментов которого — SWOT-анализ (аббревиатура английских слов strong — сила, weakness — слабость, opportunities — возможности, threats — угрозы). Используя этот метод, необходимо выявить, с одной стороны, собственные сильные и слабые стороны (внутренняя среда), а с другой — определить возможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. Следующий шаг — проведение классификации сильных и слабых сторон на те, которые могут быть наилучшим образом реализованы с учетом имеющихся внешних возможностей, и те, которые нуждаются в укреплении или перестают быть сильными с учетом внешних угроз. Главная задача стратегического анализа — найти те сильные стороны, которые обеспечивают уникальность конкурентных преимуществ с учетом благоприятных возможностей внешней среды.

Стратегический план, помимо широких и не всегда конкретных заявлений о целях, включает в себя формулировки задач, которые, как правило, имеют количественную и временну? ю определенность и рассчитаны на реализацию в течение одного-двух лет.

SMART

Для описания задач рекомендуется соблюдать пять требований, обозначаемых английской аббревиатурой SMART, а именно задачи должны быть:

Specific — конкретными;

Measurable — измеряемыми;

Accurate — точными;

Relevant — актуальными;

Time bound — с определенным сроком решения.

Цели и задачи задают стратегические направления, в рамках которых разрабатываются программы, планы, проекты, планы действий.