Территориальное етратегическое планирование в России (1996-2013 гг.)

В России идеи и технологии стратегического планирования на уровне городов и регионов впервые были использованы при разработке Стратегического плана СанктПетербурга, в методической поддержке которой ведущую роль сыграл Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». Стратегический план Санкт-Петербурга начал разрабатываться в конце 1996 г. и был принят 1 декабря 1997 г. (рис. 11.2). Тем самым впервые в России была реализована и доведена до конца процедура разработки стратегического плана с участием стейкхолдеров и общественности^[1].

Пример Санкт-Петербурга оказал очень заметное влияние на российскую практику. Уже через пять-шесть лет можно было констатировать, что стратегическое планирование как новая социальная технология распространилось по городам и регионам России.

Рис. 11.2. Ориентиры стратегического плана Санкт-Петербурга (1997 г.)^[2]

Этот процесс поддерживался в рамках программ передачи опыта развитых стран. За короткое время:

• — было разработано большое количество (сотни) стратегических документов регионального и муниципального уровня, стратегическое планирование стало обыденным процессом;
• — территориальное стратегическое планирование было осмыслено научным сообществом, вошло в учебные программы профильных специальностей;
• — был разработан развитый методический инструментарий, доведенный до технологического уровня (например, технология КРЭП® Леонтьевского центра);
• — сформировался корпус консультантов, владеющих технологиями стратегического планирования, и ряд школ, развивающих несколько различающиеся подходы к стратегическому планированию;
• — была создана сетевая инфраструктура методической и информационной поддержки, включающая Ресурсный центр по стратегическому планированию при Леонтьевском центре, специализированный интернет-портал (URL: http: // city-strategy.ru/);
• — налажен обмен опытом в рамках ежегодных форумов «Стратегическое планирование в регионах и городах России», проходящих с 2002 г. в г. Санкт-Петербурге (URL: forumstrategov.ru/).

Методический инструментарий территориального стратегического планирования формировался в России под влиянием зарубежного опыта, который накладывался на сильные традиции советского планирования. В результате в каждом регионе (городе) складывалось уникальное сочетание в зависимости от соотношения сил внешних западных консультантов и местных специалистов. В крупных городах, где сильны местные школы планирования как в администрации, так и в вузах, в западные методики привносилось многое из опыта комплексного социально-экономического планирования. Наоборот, в малых городах, получавших методическую помощь от западных консультантов или совместных российско-западных команд, зарубежные разработки применялись в более чистом виде, что, впрочем, не всегда вело к успеху.

Трудности использования методов территориального стратегического планирования в России на начальном этапе были во многом связаны с конфликтом между новыми идеями и подходами в сфере управления и продолжавшим доминировать в органах власти административно-иерархическим подходом к планированию и управлению территориями.

В рамках территориального стратегического планирования можно выделить два направления. Первое, собственно стратегирование, — поиск новых направлений развития геополитического масштаба, миссии — «национальной идеи» городского (регионального) уровня, смысла жизни территориального сообщества. Второе — создание практичных моделей управления, позволяющих реализовать стратегические задачи и более эффективно выполнять рутинные функции.

В начальных российских попытках стратегического планирования преобладало первое направление, что было обусловлено объективно стремительностью и незавершенностью структурных и институциональных преобразований, требующих от городов и регионов адекватной подстройки, и субъективно — интересом исследователей и политиков к новым инструментам планирования и ожиданиями (частично завышенными) их результативности. Кроме того, и чисто методически — сначала надо разработать собственно стратегию, идею развития, а потом прорабатывать ее в деталях и снабжать механизмами операционального управления.

Затем наметился креп во второе направление, что было вызвано такими причинами, как сужение пространства для стратегирования в условиях концентрации и централизации власти, внедрение систем результативного управления, предполагающих установление и контроль достижения количественных показателей деятельности, начало формирования иерархии стратегий: Россия — федеральные округа — субъекты Федерации — муниципалитеты.

После 2005 г. изолированные разработки стратегий развития субъектов Федерации и муниципальных образований, предпринимавшиеся с конца 1990;х гг., уступили место организации этого процесса с федерального уровня. Минрегион России с момента своего создания в 2004 г. начал формировать систему территориального планирования и задавать определенные методические рамки для этой работы. В 2005—2006 гг. благодаря его активности свыше 60 субъектов Федерации разработали и представили свои стратегические разработки. Стали готовиться предложения по формированию единой государственной системы стратегического планирования, предполагавшей, что принятые на федеральном уровне программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы должны задавать вектор для подготовки соответствующих программных документов (стратегий социально-экономического развития, документов территориального планирования, долгосрочных целевых программ) на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. При этом на региональном уровне подготовка указанных документов должна осуществляться с учетом предложений органов местного самоуправления, но размещению региональных объектов производственной и социальной инфраструктуры, исходя из экономических приоритетов и конкурентных преимуществ, сложившихся в муниципальных образованиях.

Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 г

Утверждена постановлением губернатора Новосибирской области от 03.12.2007 № 474.

Фрагменты оглавления

• 1. Стратегический анализ развития и конкурентных возможностей Новосибирской области.
• 2. Сценарии долгосрочного развития Новосибирской области на период до 2025 г.
• 3. Стратегические направления социальной политики.
• 4. Основные контуры промышленной политики Новосибирской области в период 2006—2025 гг.
• 5. Инновационная стратегия перспективного развития Новосибирской области.
• 6. Формирование территориально-отраслевых кластеров в экономике Новосибирской области.
• 6.1. Транспортно-логистический кластер Новосибирской области.
• 6.2. Кластер электротехнического и электроэнергетического машиностроения Новосибирской области.
• 6.3. Строительный кластер.
• 6.4. Сетевые технологии формирования основ кластера потребительского сектора Новосибирской области.
• 7. Реализация и перспективное развитие национальных проектов.
• 7.1. Национальный проект «Развитие аграрно-промышленного комплекса» .
• 7.2. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье» и стратегические направления развития жилищного строительства в Новосибирской области.
• 7.3. Национальный проект «Здоровье населения» и перспективы развития здравоохранения в Новосибирской области.
• 7.4. Образование как главное направление формирования новой генерации квалифицированных трудовых ресурсов региона.
• 7.5. Газификация Новосибирской области — важнейшее направление повышения экономической, инвестиционной и социальной привлекательности региона.
• 7.6. Развитие культуры, спорта, индустрии отдыха и туризма.
• 8. Перспективные направления пространственной политики Новосибирской области.
• 8.1. Прогноз пространственной структуры Новосибирской области: особенности и главные направления развития ее ареалов и административных районов.
• 8.2. Перспективное развитие АПК в районах Новосибирской области: специализация и размещение.
• 8.3. Развитие мощностей по глубокой переработке древесины в районах Новосибирской области.
• 8.4. Обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды.
• 9. Институциональные условия и механизмы реализации стратегии.
• 9.1. Совершенствование имущественных и земельных отношений.
• 9.2. Совершенствование системы общественных финансов, банковской системы и финансово-бюджетной политики.
• 9.3. Совершенствование инвестиционной политики и инвестиционной привлекательности региона. Развитие малого бизнеса и предпринимательства.
• 9.4. Механизмы реализации Стратегии и организационные структуры.

Изменение в расстановке акцентов в понимании стратегического планирования после 2005 г. проявилось в ряде тенденций, которые можно объединить понятием «встраивание» .

Во-первых, это встраивание в вертикальную иерархию стратегий. После принятия в 2008 г. долгосрочной стратегии социально-экономического развития России до 2020 г., федеральные округа и все субъекты Федерации адаптируют к ней свои стратегии, а муниципальные образования так или иначе синхронизируют свои разработки с региональными.

Во-вторых, это встраивание в правовое поле. И на уровне субъектов Федерации, и на уровне муниципальных образований создаются нормативные правовые акты, регламентирующие работу над стратегиями, их состав, методы согласования. Все чаще стратегии и стратегические планы утверждаются представительными органами власти. В 2012 г. в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании»^[3].

В-третьих, это встраивание в систему документов социально-экономического планирования. Стратегии уже не существуют изолированно, а создаются сразу в составе определенного комплекта плановых документов, включающего помимо стратегии программу социально-экономического развития, целевые программы, различные планы действий и др.

В-четвертых, это встраивание в систему управления. Стратегические планы включаются, иногда в качестве центрального элемента, в системы управления регионами и городами. Так происходит в Екатеринбурге, Новосибирске, Череповце, где текущее управление тесно связано со стратегическим.

В-пятых, это встраивание в комплексные системы планирования, охватывающие социально-экономическое, финансовое и пространственное виды планирования. В связи с принятием ГрК РФ, сделавшего обязательным наличие документов территориального планирования на уровне субъектов Федерации и во всех муниципальных образованиях, актуализировался вопрос о связи стратегических планов и схем территориального планирования (генеральных планов). К настоящему времени здесь сложился консенсус: стратегическое и территориальное планирование представляют собой две части единого процесса планирования развития территории, но при этом первичным является стратегическое планирование, а территориальное представляет собой «проекцию» стратегии на территорию. Соответственно, все чаще регионы и города стремятся синхронизировать разработки стратегий и документов территориального планирования. При этом нередко уже в стратегиях серьезно прорабатываются пространственные аспекты.

По сей день в российской практике планирования можно встретить два подхода. Технократический, уходящий корнями в советское прошлое, когда планирование понимается в основном как процесс профессиональных расчетов и экспертных проработок, а план — как набор контрольных цифр и количественных ориентиров. И коммуникативный, когда акцент в процессе планирования делается на переговоры, обсуждения, выявление и согласование интересов заинтересованных участников развития, а план оформляется прежде всего как набор идей по поводу развития и достигнутых договоренностей по крупным проектам.

В связи с этим уместно вспомнить крылатую фразу, приписываемую Дуайту Эйзенхауэру: «План — ничто, планирование — все». На наш взгляд, главное, что достигается в процессе планирования, не столько план, сколько новые институциональные механизмы взаимодействия всех субъектов развития региона. Не стоит рассчитывать единовременно создать по всей стране грандиозную пирамиду стратегий, жестко и детально увязанных друг с другом. Важнее в ходе коммуникативного планирования в каждом регионе и городе выработать идеи развития и обучить значительную часть местных чиновников и стейкхолдеров постоянной совместной работе по определению будущего.

В этом смысле стратегическое планирование предстает как институциональный механизм выстраивания совместных действий для развития общества. И это важнейший механизм для формирования и реализации региональной политики.

• [1] Стратегический план Санкт-Петербурга. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 1998.
• [2] Там же.
• [3] Законопроект № 143 912−6 принят Государственной Думой РФ в первом чтении 21 ноября 2012 г. Включен в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на февраль 2014 г. — Примеч. ред.