Территориальное планирование в современной России

Структуру Российской Федерации по состоянию на 2014 г. образуют 83 субъекта Федерации, около 24 000 муниципальных образований, из них порядка 500 — городские округа, порядка 1800 — муниципальные районы, около 20 000 — сельские поселения. Для ряда территорий местные органы имеют два уровня — уровень муниципальных районов и уровень поселений. Муниципальные образования могут создавать ассоциации и союзы муниципалитетов для координации своей деятельности. По федеральному закону о местном самоуправлении в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге — в целях сохранения единства городского хозяйства полномочия органов местного самоуправления (которых более 100 и в Петербурге, и в Москве) устанавливаются на региональном уровне — законами этих городов.

Пространственное планирование в России должно осуществляться на всех публичных уровнях. В соответствии с ГрК РФ, схемы пространственного планирования должны выполняться Федерацией, регионами и муниципальными районами. Допускается разработка общих документов пространственного планирования любыми группами административных территорий одного уровня.

Помимо ГрК РФ наиболее существенны для пространственного планирования также следующие законы и подзаконные акты:

• — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-?3, определяющий публичные и частные права на землю и правовой режим отдельных категорий земель;
• — Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-?3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ;
• — Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» ;
• — законодательство об охране природы, включая Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ, Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ;
• — Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» ;
• — Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16.05.2000 № 372;
• — федеральное законодательство о транспорте;
• — санитарные нормы;
• — строительные нормы.

Система документов территориального планирования

В систему документов территориального планирования в России входят:

• — схемы территориального планирования Российской Федерации;
• — схемы территориального планирования субъектов РФ;
• — схемы территориального планирования муниципальных районов;
• — генеральные планы поселений и городских округов;
• — правила землепользования и застройки;
• — проекты планировки территорий;
• — проекты межевания территорий;
• — градостроительные планы земельных участков.

Документами пространственного планирования федерального уровня по ГрК РФ являются схемы территориального планирования Российской Федерации, касающиеся объектов федерального значения, а также естественных монополий. Эти схемы могут иметь комплексную либо отраслевую направленность, разрабатываться на всю территорию страны либо на ее часть, должны содержать положения о территориальном планировании (перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения) и набор карт (схем), отображающих информацию о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития, об ограничениях ее использования и предложения по территориальному планированию. Федеральные схемы должны согласовываться с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ и подлежат опубликованию в сети Интернет не менее чем за три месяца до их утверждения Правительством РФ для получения предложений и судебных обращений заинтересованных лиц. Любая заинтересованная сторона вправе направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу.

Документами пространственного планирования регионального уровня являются схемы территориального планирования субъектов РФ, а также схемы территориального планирования муниципальных районов (те и другие могут разрабатываться на часть подведомственной территории) с содержанием и составом, аналогичным схемам федерального уровня, но относящимся к объектам соответствующего (регионального либо муниципального) значения. Проекты региональной и муниципальной схем подлежат согласованию с правительственными органами на разных уровнях, если проектом затронуты их компетенции (зоны с особыми условиями использования территорий^[2], земли и иные объекта их собственности), а также с соседними территориальными единицами своего уровня. Процедуры опубликования, обсуждения и обжалования региональных и муниципальных схем аналогичны таковым для схем федеральных. Схемы регионального уровня утверждаются высшим исполнительным органом власти региона, схемы муниципального уровня — муниципальным советом.

Схемы представляют собой объемные документы, включающие помимо текстовой части около 20−30 карт. Реализация всех схем должна осуществляться в соответствии с планами реализации, подготовленными на соответствующих уровнях.

Генеральные планы (для всей соответствующей территории либо ее части) принимаются на уровне поселений и городских округов. Их задачи — установить размещение капитальных объектов местного значения (инженерных сооружений, дорог), земель различного назначения, населенных пунктов, границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон, границы территорий объектов культурного наследия, границы земельных участков объектов федерального, регионального или местного значения, границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий. 1.

Генеральные планы включают текстовые обоснования принимаемых решений и набор карт (схем), представляющих характеристики территорий, их текущее использование, действующие и целесообразные ограничения, аналитические выводы для планирования и предложения по территориальному развитию, как правило, на ближайшие несколько лет и на перспективу порядка 20 лет. В генеральных планах принято выделять градостроительный каркас — систему основных транспортных коммуникаций, узлов и прилегающих к ним территорий наиболее активного и многообразного освоения и использования. Нередко выделяется и природный (.экологический) каркас территории — совокупность наиболее активных и взаимосвязанных в экологическом отношении пространственных элементов (реки и речные долины, лесные массивы и т. д.), от которых зависит жизнеустойчивость природной среды рассматриваемого ареала (рис. 11.6).

Рис. 11.6. Генеральный план Свердловска 1972 г. Схема планировочной структуры города с выделением элементов транспортной инфраструктуры и экологического каркаса^[3]

Проект генерального плана подлежит согласованию с органами исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, интересы и компетенции которых затронуты проектом, с заинтересованными органами местного самоуправления муниципалитетов, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана. Проект генерального плана проходит открытые общественные слушания и публикуется в сети Интернет для учета предложений, возражений и судебных исков.

Утверждает генеральный план представительный орган местного самоуправления (в Москве и Санкт-Петербурге — органы государственной власти этих субъектов РФ), его реализация осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации.

Распространена практика разработки генеральных планов на основе ранее принятого стратегического плана развития территории или параллельная разработка таких документов.

Правила землепользования и застройки должны приниматься в соответствии с утвержденными генеральными планами на уровне поселений и городских округов для обеспечения устойчивого развития территорий, а также прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Правила включают:

• — порядок их применения (все процедуры, в том числе согласование разрешений на отклонение от правил);
• — карту градостроительного зонирования (границы всех зон, включая зоны с особыми условиями использования территорий);
• — градостроительные регламенты (виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства).

Общественное обсуждение правил после их опубликования проводит специальная комиссия при муниципалитете. Правила утверждаются представительным органом местного самоуправления и являются основанием для обращения за разрешением на строительство.

Проекты планировки территорий принимаются на муниципальном уровне для выделения линейных объектов в красных линиях, а также планируемых зон размещения различных объектов, в том числе социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

На основании принятых проектов планировки принимаются проекты межевания территорий, устанавливающие границы застроенных и незастроенных земельных участков и дающие основания для подготовки градостроительных планов земельных участков с указанием их границ, публичных сервитутов, градостроительного регламента, необходимых для разработки проектной документации.

• [1] См.: Трутнев Э. К., Сафарова М. Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики: учеб, пособие. М.: Дело, 2009.
• [2] Зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
• [3] Алферов Н. С., Белянкин Г. И., Козлов А. Г., Коротковский А. Э. Свердловск (строительство и архитектура). Генеральный план реконструкции и развития Свердловска на 1970−2000 гг. [Электронный ресурс]. URL: 1723.ru/read/books/sverdlovsk-1980/s-1980;7.htm (дата обращения: 14.02.2014).