Особенности построения и функционирования финансово-бюджетной системы региона

Ключевые термины и понятия

Уровни государственной бюджетной системы • Финансово-бюджетная система региона • Консолидированный бюджет • Субвенции

• • Структура расходов бюджетов субъектов РФ • Структура расходов бюджетов муниципальных образований разных типов • Налоговые и неналоговые доходы • Структура налоговых доходов субъектов РФ
• • Межбюджетные трансферты

Как уже было отмечено, в соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система государства представлена тремя уровнями: федеральным, субъектов РФ и местным, охватывающим бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Финансово-бюджетная система региона, таким образом, включает в себя региональное и муниципальное звенья общей системы. Именно такой подход, на наш взгляд, необходим для того, чтобы учесть роль территориального фактора в развитии субъектов РФ и оценить его реальный потенциал. Бюджет субъекта РФ и совокупность бюджетов входящих в него муниципальных образований формируют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Субъекты РФ имеют собственную территорию, конституции или уставы и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости. В ведение субъектов РФ входит широкий круг вопросов, решение которых не требует единого (общегосударственного) регулирования. При формировании расходной части бюджета субъекты РФ исходят из того, что за ними законодательно закреплены:

• • полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;
• • полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ;
• • полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации (так называемые государственные полномочия).

Расходы по реализации полномочий по предметам совместного ведения и по предметам ведения субъектов РФ осуществляются местными органами власти самостоятельно за счет средств регионального бюджета (за исключением субвенций^[1] из федерального бюджета). В ряде случаев в соответствии с федеральными законами они могут финансироваться и за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, например, при реализации ФЦП.

Государственные полномочия финансируются исключительно за счет субвенций, передаваемых с уровня федерального бюджета.

Структура расходов региональных бюджетов отражает перечень полномочий, который передан на уровень субъектов РФ. В ней преобладают расходы на межбюджетные трансферты, через которые осуществляется политика выравнивания муниципальных образований региона, расходы на национальную экономику и социальную политику. Около 20% расходов приходится на образование и здравоохранение (табл. 6.1).

Таблица 6.1

Структура расходов бюджетов субъектов РФ в среднем по стране на 1 января 2011 г., % к итогу

Источник: рассчитано поданным Минфина России.

За каждым типом муниципальных образований (поселением, муниципальным районом, городским округом) Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 14−16) также закреплен свой перечень вопросов местного значения. Исходя из него местное самоуправление реализует: собственные полномочия по вопросам местного значения; государственные полномочия, передаваемые с федерального уровня субъектам РФ.

Расходные обязательства по реализации собственных полномочий по вопросам местного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Государственные полномочия — за счет бюджетов тех уровней, которые передают муниципальным образованиям эти полномочия. Эти средства передаются на уровень городских округов и муниципальных районов (только эти типы муниципальных образований наделены полномочиями по реализации государственных полномочий) в виде субвенций.

Структура расходов бюджетов разных типов муниципальных образований отличается как друг от друга, так и от структуры расходов субъекта РФ, что отражает различия в реализуемых разными уровнями власти полномочиях (табл. 6.2).

Таблица 6.2

Структура расходов бюджетов муниципальных образований разных типов (в среднем по каждому типу) на 1 января 2011 г., %

Источник: рассчитано поданным Минфина России.

Наибольшая доля в структуре расходов городских округов и муниципальных районов приходится на образование, так как именно на эти типы муниципальных образований возложены полномочия по предоставлению населению всех услуг (за исключением оплаты труда работников образовательных учреждений и стоимости учебных пособий) общего среднего образования. В городских и сельских поселениях большая часть расходов бюджетов идет на предоставление населению услуг жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), велика доля расходов на общегосударственные вопросы. И то, и другое связано в первую очередь с большим количеством городских и сельских поселений, а также с ограничением полномочий, выполняемых на этом уровне городскими и сельскими поселениями самостоятельно, поскольку многие из них они добровольно-принудительно передают на уровень муниципальных районов, естественно, со средствами, необходимыми для их реализации.

Проанализировав расходные полномочия, рассмотрим теперь, какие средства используются для финансирования расходов субъектов РФ и муниципальных образований.

Как известно, доходы бюджетов формируются за счет налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных перечислений. Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ состоят из доходов от региональных и местных налогов и от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также пеней и штрафов. Неналоговые доходы включают в себя: доходы от использования государственного или муниципального имущества; от продажи государственного или муниципального имущества; от платных услуг; штрафы, компенсации и прочие суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые средства. К межбюджетным (безвозмездным) перечислениям относятся дотации территориям из бюджетов вышестоящего уровня; субсидии, субвенции, передаваемые из федерального и (или) бюджетов субъектов РФ бюджетам нижестоящего уровня; иные межбюджетные трансферты в рамках бюджетной системы; добровольные пожертвования.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ (ст. 13−15) к федеральным отнесены налоги, стабильно обеспечивающие наибольшие по объему поступления денежных средств в бюджет государства: на добавленную стоимость, на добычу полезных ископаемых, на прибыль организаций, на доходы физических лиц, акцизы, государственная пошлина и пр. Региональные налоги включают в себя только три: транспортный, на имущество организаций и на игорный бизнес^[2]. К местным относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Распределение налогов по уровням бюджетной системы призвано заложить налоговый «фундамент» для построения финансовой базы всех уровней власти. Однако в связи с тем что все наиболее крупные налоговые доходы закреплены за федеральным уровнем, поступления от налогов в субъектах РФ и муниципальных образованиях недостаточны для того, чтобы обеспечить формирование их бюджетов за счет собственной налоговой базы, необходимой и достаточной для осуществления самостоятельной эффективной социально-экономической политики.

Для решения этой задачи осуществляется перераспределение части федеральных налогов субъектам РФ, а в самих регионах — местным бюджетам, регулируемое БК РФ. Основными федеральными налогами, которые перераспределяются на уровне субъектов РФ, являются налог на прибыль, 80% которого поступает в региональные бюджеты (20% остается в федеральном бюджете); налог на доходы физических лиц — 80% в субъекты РФ (из которых 20% должно быть передано на муниципальный уровень) и 20% - в муниципальные образования; целый ряд акцизов, а также налоги на малый бизнес — налог на вмененный доход, на сельхозпроизводителя, упрощенная система налогообложения (так называемые специальные налоговые режимы).

Тем не менее большинство субъектов РФ не в состоянии обеспечить сбалансированность своих консолидированных бюджетов, соответствие расходных полномочий доходным ни на уровне регионов, ни на муниципальном уровне.

Для решения этой проблемы на следующем этапе выравнивания в целях обеспечения финансирования предусмотренных по бюджету расходных обязательств субъектов РФ им передаются межбюджетные трансферты из федерального бюджета. В структуре межбюджетных трансфертов по данным на 2010 г. на дотации приходилось примерно 38%, субсидии — 30 и субвенции — 27%.

В федеральном бюджете предусмотрены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, на сбалансированность региональных бюджетов, на финансовую поддержку закрытых административно-территориальных образований и наукоградов и пр. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Общий объем средств фонда определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной обеспеченности субъектов РФ. Минимальный уровень с учетом дотаций определяется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Для каждого региона объем дотаций определяется с учетом структуры населения, социальноэкономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций. Методики распределения субвенций утверждаются Правительством РФ. Проект распределения субвенций вносится в Государственную Думу и утверждается в составе проекта Бюджета во втором чтении.

Однако, несмотря на проведение всех этапов бюджетного выравнивания, включая межбюджетные трансферты, разница в бюджетной обеспеченности регионов все еще остается весьма значительной.

В чем же видятся корни этой проблемы? Важнейшим принципом бюджетного устройства является принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). В соответствии с ним все субъекты РФ в своих взаимоотношениях с государством обладают равными бюджетными правами, т. е. все регионы получают одни и те же налоги, один и тот же процент отчислений от налоговых и неналоговых доходов, на всех распространяются единые ставки налогов. Все субъекты РФ имеют и одинаковые расходные полномочия. Однако на деле финансовое положение субъектов РФ, их финансовый потенциал отличаются в разы, и эта дифференциация фактически не меняется уже на протяжении более чем 20 лет, несмотря на активно проводимую политику выравнивания.

Так, при средней по России бюджетной обеспеченности в 2010 г. на уровне 41,4 тыс. руб. на одного жителя почти в ¾ субъектов РФ значение этого показателя было ниже средней по стране. Минимальная бюджетная обеспеченность в Республике Дагестан почти вдвое ниже средней, а максимальная — в Ненецком АО, превышает среднюю в 3,6 раза.

Таким образом, максимальная и минимальная бюджетная обеспеченность (с учетом стоимости потребительского набора товаров и услуг) отличается по субъектам РФ почти в семь раз. Следовательно, финансовые возможности регионов зависят в первую очередь не от финансово-бюджетной политики, а от того, как развивается их экономика и социальная сфера, какова структура хозяйства, как активно они участвуют в территориальном разделении труда.

В условиях перехода к рыночной экономике отраслевая структура и сложившаяся еще в период существования плановой экономики специализация хозяйства большинства регионов не смогли вписаться в новый тип хозяйственных отношений. Производимая на местах продукция во многих случаях оказалась неконкурентоспособной и невостребованной как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Следовательно, и налоговый потенциал значительного числа регионов оказался недостаточен для реализации ими своих полномочий в новых условиях. Сложившаяся ситуация во многих субъектах РФ сохраняется до настоящего времени — не происходит диверсификации производства, нет заметных изменений в качественных характеристиках трудового потенциала.

Для сравнительной характеристики уровня экономического развития регионов, как правило, используется показатель валового регионального продукта — добавленной в течение года стоимости произведенных товаров и услуг. Распределение ВРП по территории РФ остается крайне неравномерным, что свидетельствует о разных возможностях формирования бюджетов субъектами РФ и, что немаловажно, о величине поступлений на их территориях налоговых и неналоговых доходов.

Так, в 2010 г. доля налоговых доходов в структуре бюджетов субъектов РФ колебалась от 13% в Чеченской Республике до 90% в Москве, а доля неналоговых — от 0,36% в Чеченской Республике до 23,5% в Ненецком АО. В среднем же по стране доля налоговых и неналоговых доходов в структуре собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составила 76,1%, но только у 26 регионов она превышала среднероссийский уровень, т. е. большинство субъектов РФ формирует свои доходы главным образом за счет безвозмездных перечислений.

В структуре налоговых доходов субъектов РФ преобладает налог на прибыль и налог на доходы физических лиц, т. е. налоги, которые являются федеральными и передаются на уровень регионов с целью повышения уровня их налоговой обеспеченности. Эти два налога в совокупности дают свыше половины всех доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и свыше 70% налоговых доходов. Следует отметить, что преобладание доходов от этих двух налогов в гой или иной степени характерно для всех регионов. Собственно региональные и местные налоги составляют не более 10%. Наибольшая доля от доходов по этой группе поступает от налога на имущество организаций. Невелика доля налогов на малый бизнес, которому на федеральном уровне придается особая роль в развитии экономики регионов и муниципалитетов.

Наибольшие доходы от этих налогов в 2010 г. отмечались в Калининградской области, Владимирской, Новосибирской и Омской областях, но и здесь они едва превысили 5% доходов. Чеченская Республика и Республика Ингушетия характеризуются самой низкой долей доходов от малого бизнеса, несмотря на то что эти республики имеют потенциал для развития этой сферы приложения труда.

Объемы налоговых поступлений, формируемые на территории региона, являются индикатором его социально-экономического развития. Высокие налоговые доходы и стабильность их поступления характеризуют устойчивость социально-экономического развития субъекта РФ, стимулируют принятие решения об инвестировании в его экономику, а следовательно, создают предпосылки для его дальнейшего экономического роста. Напряженный региональный бюджет, его высокая дотационность, значительная доля безвозмездных перечислений в него, задолженность предприятий по кредитам и заработной плате, напротив, свидетельствуют о повышенных рисках инвестиционной и предпринимательской деятельности.

Направления совершенствования финансово-бюджетных отношений в регионе

Ключевые термины и понятия

Распределение бюджетных средств • Налоги

Несмотря на то что в стране постоянно идет работа, связанная с укреплением финансовой базы региональных и местных бюджетов, большинство субъектов РФ и муниципалитетов не обеспечены финансовыми ресурсами, необходимыми и достаточными для исполнения возложенных на них полномочий.

Централизация большей части налоговых платежей в федеральном бюджете и передача в региональные бюджеты значительной части федеральных средств в форме трансфертов отрицательно сказывается на развитии регионального звена бюджетной системы РФ, приводит к иждивенчеству региональных органов власти, их незаинтересованности в росте собственной налоговой базы, ослаблению ответственности за финансовое положение своего территориального образования.

Поэтому распределение бюджетных средств между разными уровнями власти должно основываться в будущем на такой бюджетной политике, которая обеспечивала бы реальный баланс между доходами и расходами в региональных бюджетах главным образом не за счет их перераспределения через трансферты, а в результате роста местных налоговых и неналоговых доходов, увеличение которых возможно лишь в условиях роста экономики, трансформации отраслевой структуры хозяйства регионов, ее диверсификации. Это не только укрепит бюджетную самостоятельность регионов, но и позволит обеспечить более высокие по сравнению со средними по России стандарты бюджетных услуг, предоставляемых проживающему в них населению.

Вместе с тем следует еще раз обратить внимание на перечень налогов, закрепленных соответственно за федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Как известно, налог на имущество юридических лиц, который отнесен в настоящее время к региональным, с введением налога па недвижимость перестанет существовать. Следовательно, необходимо проработать вопрос о равноценной замене этого налога. Если налог на недвижимость будет региональным, то налог на землю, являющийся по замыслу основным муниципальным налогом, либо будет существенно сокращен, либо вообще полностью перейдет на региональный уровень. Весомым добавлением к существующим местным налогам мог бы стать и налог на доходы физических лиц, который взимался бы по месту жительства.

Однако пока такие механизмы не созданы, а реальная бюджетная практика свидетельствует об обратном — субъекты РФ не обладают сегодня теми доходными источниками, которые позволяли бы им самостоятельно и в течение длительного времени распоряжаться большей частью средств собственного бюджета, тогда как преобладающая доля бюджетных ресурсов концентрируется в руках федеральных органов власти.

В определенной мере сосредоточение финансовых ресурсов на «верхнем» этаже государственного управления оправдано решением общенациональных задач, в том числе связанных со структурными преобразованиями в экономике и социальной сфере, необходимостью укрепления национальной безопасности, повышением эффективности деятельности государственных структур, что требует значительных бюджетных средств именно на федеральном уровне. Однако это нс должно приводить к чрезмерной концентрации их в федеральном звене бюджетной системы страны и происходить за счет ослабления региональных и муниципальных бюджетов.

• [1] Субвенции — средства, предоставляемые бюджетам субъектов РФ для финансового обеспечения расходных обязательств, которые возникают у субъектов РФ и муниципальных образований в связи с выполнением полномочий Российской Федерации (государственных полномочий), переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления (ЗАГСы, военкоматы и пр.).
• [2] С принятием решения о том, что игорный бизнес переносится в четыре зоны, налог на игорный бизнес стал актуальным пока только для четырех субъектов РФ — Краснодарского, Алтайского и Приморского краев, Калининградской области.