Нормативные правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства

В системе законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), можно выделить два уровня: 1) федеральный уровень (федеральное законодательство); 2) региональный уровень (законодательство субъектов РФ).

Наличие двух уровней системы законодательства, регулирующего ЖКХ, обусловлено следующими правовыми нормами. В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, следовательно, правовые нормы, регулирующие гражданско-правовые отношения в сфере ЖКХ, могут быть приняты исключительно на федеральном уровне. При этом необходимо учитывать и положение п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящее жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Эти конституционные положения и являются основой для закрепления двух уровней источников правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ — федерального и регионального.

К федеральным нормативным правовым актам, регулирующим деятельность в сфере ЖКХ, в первую очередь относится ЖК РФ, который содержит важнейшие специальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг, управлению жилищным фондом. К источникам из федерального уровня, несомненно, необходимо отнести и ГК РФ, § 6 гл. 30 «Энергоснабжение» которого регламентирует отношения по снабжению потребителей электроэнергией, а также отношения по снабжению через присоединенную сеть тепловой энергией, газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и иными товарами. Общий признак договоров снабжения — это способ подачи товаров потребителю через присоединенную сеть. Вместе с тем ст. 548 ГК РФ устанавливает приоритет специальных нормативных актов перед ним, т. е. ГК РФ в регулировании жилищно-коммунальных отношений отводится роль восполнения пробелов в специальном законодательном регулировании. Кроме того, ГК РФ содержит нормы, регламентирующие выполнение подрядных работ (гл. 37 «Подряд»).

В круг нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по предоставлению коммунальных ресурсов, входит помимо ЖК РФ Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее в этой главе — Закон о регулировании тарифов). Данный Закон изначально закреплял общие принципы тарифной политики государства для организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также определял пределы надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Однако по мере принятия специальных законов пределы действия данного Федерального закона были сокращены. В частности, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-?3 «Об электроэнергетике» из сферы регулирования Закона о регулировании тарифов исключены нормы об установлении тарифов на электроснабжение. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» регулируемые тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере теплоснабжения, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения в сфере теплоснабжения сохраняли свое действие до 31 декабря 2010 г.

Представляется, что такое ограничение сферы действия Закона о регулировании тарифов является обоснованным, поскольку оно ликвидирует дублирование правовой регламентации, возникшее в результате того, что на момент принятия данного Закона действовал Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», который принимался с целью упорядочения отношений по ценообразованию в сфере обращения электрической и тепловой энергии.

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса“ и некоторые законодательные акты Российской Федерации» были введены предельные (минимальные и максимальные) уровни цен (тарифов) на товары и услуги организаций коммунального комплекса в сфере регулируемого ценообразования в целях создания эффективных механизмов ограничения инфляционных процессов путем применения мер государственного контроля за ростом стоимости коммунальных услуг для населения и иных потребителей.

В целях реформирования системы управления ЖКХ был принят Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ.

" О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", который установил правовые и организационные основы оказания финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям в целях проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации систем коммунальной инфраструктуры и предусмотрел создание такой некоммерческой организации, как государственная корпорация Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Целями деятельности Фонда являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан, стимулирование реформирования ЖКХ, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. В частности, устанавливалось, что на территории муниципального образования, претендующего на получение финансовой поддержки, обязательно должно быть зарегистрировано определенное количество коммерческих организаций коммунального комплекса и организаций, управляющих многоквартирными домами, с долей участия субъектов РФ и (или) муниципальных образований в уставном капитале таких организаций не более чем 25%.

Однако в процессе применения указанного Закона возникли проблемы. Как отмечают А. Н. Чертков и Д. А. Полещенко, принятие данного Закона было обусловлено сложной ситуацией реформирования ЖКХ, которое осуществлялось в условиях недостаточности правовой регламентации. По этой причине для его конкретизации и детализации необходимо принятие нескольких нормативных правовых актов на федеральном уровне и большого количества правовых актов на региональном и местном уровнях, что также осложняет реализацию Закона^[1].

Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрен поэтапный переход к оказанию жилищно-коммунальных услуг с использованием энергосберегающего оборудования. Зданиям планируют присваивать классы энергоэффективности с обязательным информированием об этом (например, на фасаде). За нарушение указанных требований будут взиматься административные штрафы.

Количество правовых норм, регулирующих отношения по оказанию коммунальных услуг, существенно расширено за счет применения норм антимонопольного законодательства. В частности, Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающих доступность реализуемого ими товара (энергии или ее носителей) для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Закон распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировки газа по трубопроводам; в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии и др.

Также следует отметить, что КоАП РФ в ст. 6.5 устанавливает административную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде. Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ в ст. 43 регламентирует использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов.

Федеральный закон «О концессионных соглашениях» регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений с российскими и иностранными инвесторами.

В п. 11 ч. 1 ст. 4 данный Закон устанавливает, что объектами концессионного соглашения являются системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газои энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий.

Перечень перечисленных источников, регулирующих сферу ЖКХ, не является исчерпывающим. На федеральном уровне источниками правового регулирования деятельности в данной сфере выступают и иные нормативные правовые акты — указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг». Данные Правила направлены на регулирование отношений в сфере предоставления коммунальных ресурсов. В Правилах закреплены нормы о правах и обязанностях исполнителей и потребителей коммунальных услуг, о порядке заключения, условиях и содержании договора о предоставлении коммунальных услуг, о контроле за качеством оказания данных услуг, о порядке установления размера платы за коммунальные услуги и его перерасчета за период временного отсутствия потребителя в жилом помещении, о порядке изменения размера платы при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества или с превышающими установленную продолжительность перерывами. Правила закрепляют определение понятия «внутридомовые инженерные системы», содержат понятия «домовладение» и «комнатный прибор учета электрической энергии». В Правилах также содержатся положения об условиях предоставления коммунальных услуг, правах и обязанностях исполнителя и потребителя, о расчете и внесении платы за коммунальные услуги и т. д.

Законодательство субъектов РФ, регулирующее сферу жилищно-коммунального хозяйства, не должно противоречить федеральному законодательству.

Необходимо констатировать, что в действующем законодательстве отсутствует четкое закрепление районного (муниципального) уровня и уровня субъекта РФ в управлении и распределении ответственности за проводимые преобразования в ЖКХ. Следует согласиться с С. В. Маликовым в том, что основная нагрузка по решению практических вопросов ложится на органы местного самоуправления^[2]. Фактически реформа в сфере ЖКХ отдана на откуп органам местного самоуправления, которые не имели и не имеют достаточных финансовых ресурсов, законодательных и иных стимулов для поддержания объектов жилищно-коммунального назначения в надлежащем состоянии.

• [1] См.: Чертков А. Н., Полещенко Д. А. Некоторые вопросы правового регулирования содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства // Законодательство и экономика. 2009. № 4. С. 28−32.
• [2] См.: Маликов С. В. Административно-правовой механизм обеспечения граждан Российской Федерации жилищно-коммунальными услугами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12.