Реализация принципов экологической экспертизы

Цель экологической экспертизы — установление соответствия намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы для предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

В экологическом праве и законодательстве наряду с принципами охраны окружающей среды предусматриваются принципы экологической экспертизы. Наше отношение к принципам, закрепленным в праве, в законодательстве, становящимся элементами политики, отражено в гл. 4 о единой государственной экологической политике. Поскольку экономика последовательно наступает на экологическую экспертизу, ей постоянно приходится выдерживать серьезный натиск. На примере ее принципов можно продолжить и проследить, как они переходят из области теории, законодательства в область правоприменения, сопровождают более конкретные нормы права, воздействуют на их реализацию.

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

• — презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
• — обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации намечаемой деятельности;
• — учета требований экологической безопасности;
• — достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
• — независимости экспертов;
• — научной обоснованности, объективности и законности заключений экспертизы;
• — гласности, учета общественного мнения; ответственности участников экспертизы.

Каждый из этих «теоретических» принципов испытал проверку нашей практикой. Так, презумпция опасности означает возложение обязанности доказывания экологической безопасности проектируемого объекта не на экспертов, а на заказчика, на проектировщиков, которые призваны аргументировано обосновать безопасность намечаемой деятельности с цифрами и доказательствами в материалах, представленных на экспертизу. Известны случаи, когда поверхностные, неубедительные данные, будучи подвергнуты требовательному, критическому анализу, были отвергнуты.

Случаи представления на экологические экспертизы не проектов, а уже принятых решений и начатой деятельности, в том числе начатого строительства, особенно часто используются на практике; физические и юридические лица заранее предполагают согласие публичных органов, надеясь на то, что поставленные перед фактом эксперты «простят» начатое без экспертизы, до начала экспертизы дело. Так было в Санкт-Петербурге со строительством ряда зданий и сооружений, с каналами в низовьях Волги, причем нередко этот расчет срабатывает из-за отсутствия средств на приведение окружающей среды в состояние, существовавшее до начала строительства.

Порой материалы, представленные на экологическую экспертизу, дополняются по ходу ее проведения виду неполноты либо несоответствия действительности, что снижает объективность заключения.

Скептицизм в отношении экологической экспертизы может подогреваться отсутствием достаточной аргументации, научно обоснованных данных и выводов. Встречались случаи родственных и иных зависимых отношений между заказчиками и экспертами, материальной заинтересованности последних от первых, коррупционности участников экологической экспертизы, что нередко и ставится ей в вину и является основным предлогом для сокращения ее поля деятельности. Провозглашенные в обществе решительные меры борьбы с коррупцией, в том числе в Минприроды России, Ростехнадзоре и других подведомственных ей федеральных службах и агентствах, призваны и здесь проявить себя.

К сожалению, гласность и учет общественного мнения в проведении государственной экологической экспертизы сходят на нет. Исключены из практики обязательное оповещение населения о назначении и проведении экологической экспертизы через СМИ, через сайты Интернета, иными способами. Не оглашаются, как правило, результаты экспертизы, население узнает о них только после начала работ. Распространенное мнение о пассивности граждан в области использования своих экологических прав порой опровергается случаями, когда вследствие резкого ухудшения природных условий своего проживания граждане, основываясь на принципах экологической экспертизы, прибегают к общественной экологической экспертизы для противостояния антиэкологичному, по их мнению, строительству.

На практике это — возражения против точечной застройки, а также реставрации или реконструкции памятников истории и культуры в мегаполисах, прокладки оживленных автодорог вблизи жилищ без надлежащего обсуждения вариантов и экранирования проездов, необоснованной перепланировки кварталов. Мало известны случаи привлечения к административной, дисциплинарной и иным видам юридической ответственности членов комиссий и иных участников экологической экспертизы, виновных в правонарушениях, предусмотренных в ФЗ об экологической экспертизе и связанных с проведением экспертизы.

Согласно ФЗ об экологической экспертизе в Российской Федерации существует два вида экологической экспертизы: государственная и общественная. В законе определены объекты, подлежащие государственной экологической экспертизе на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ; решены основные организационные и процедурные вопросы. Специальная глава ФЗ об экологической экспертизе посвящена общественной экологической экспертизе. Ее требования в современных условиях подлежат особому вниманию, изучению и реализации.

В связи с призывами и целями формирования гражданского общества должна повышаться роль общественной экологической экспертизы, поскольку она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды. Объектами общественной экологической экспертизы могут быть те же, что обозначены и для государственной экспертизы, как федерального уровня, так и уровня субъекта РФ.

Заключение

общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным органам в области экологической экспертизы; заказчику документации; органам, принимающим решение о реализации данной хозяйственной деятельности; органам местного самоуправления.

Заключение

приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом. Здесь законодателем небезосновательно изначально заложена серьезная проблема, заключающаяся в том, что государственный орган нередко не утверждает отрицательные выводы общественности относительно нового проекта. Так было по результатам общественных экспертиз относительно Ростовской, Курской атомных станций, выбора полей для захоронения бытовых отходов и Мытищинской тепловой электростанции в Московской области, строительства ряда мусоросжигательных заводов и др.

Представляется, что заключения общественных экологических экспертиз, в том числе отрицательные, не должны игнорироваться должностными лицами, если их выводы убедительно мотивированы, профессиональны, направлены на решение интересов не узких групп населения, а на государственные интересы охраны окружающей среды. Отсюда логично следуют практические направления активизации и улучшения общественной экологической экспертизы как существенного рычага предупреждения деградации природы.

Экологическая экспертиза тесно связана со всеми принципами экологического права и законодательства, ее статус вытекает из них и подпирает их реализацию. Выше отмечалось, что в законах предусматривается немало оправдавших себя в правовой теории и практике норм, которые развиваются, дополняются и совершенствуются, образуя принципы и институты (субинституты) экологического законодательства, многие из которых непосредственно работают на экологическую экспертизу. Последняя из-за этого сама становится основным принципом и одним из главных направлений охраны окружающей среды, хотя и испытывающим в настоящее время проблему не столько развития, сколько отступления, своего сохранения.

При организации и проведении экологической экспертизы объектов (а какими еще иными официальными законными всеобщими способами?) должно проверяться соблюдение следующих основных норм и требований экологического права, направленных на реализацию природоохранных целей:

• — экологические права и обязанности граждан и общественных, иных некоммерческих объединений; система государственных мер по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среды; экологические обязанности и иные функции государственных и муниципальные) органов;
• — экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая взимание платы, установление лимитов, предоставление льгот, поддержка экологического предпринимательства и страхования; нормирование в области охраны окружающей среды, в том числе нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;
• — требования к производству, обращению, обезвреживанию и утилизации потенциально опасных химических и биологических веществ; при использовании радиоактивных материалов; при использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве; охрана окружающей среды от негативного (вредного) биологического, физического воздействия; при обращении с отходами производства и потребления; установление защитных и охранных зон; требования при приватизации и национализации, иных видах смены собственника.

Получают отражение права, обязанности и появилась зафиксированная в законе ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, в том числе за выполнение требований государственной и узаконенной общественной экологической экспертизы. Таким образом, статьи законов «Основные понятия» и «Принципы…» имеют основополагающий характер, так как данные в законе определения и принципы приобретают обязательный характер для всех, а научные дискуссии о понятиях остаются уделом науки. В ВК, Л К, ЗК, ГК, ФЗ об экологической экспертизе, о животном мире, об охране атмосферного воздуха весьма важны статьи о принципах, об основных понятиях. Данные в них определения принимают форму и силу закона. Приветствовать узаконение определений и принципов можно и нужно, важно лишь, чтобы они были тщательно обсуждены, выверены и признаны большинством профессионалов, поскольку за этими определениями должны следовать правовые и материальные последствия.

Из ФЗ об охране окружающей среды становятся известными такие важные для экологической экспертизы понятия, как экологический риск, экологическая безопасность, вред окружающей среде, наилучшая существующая технология, благоприятная окружающая среда, качество окружающей среды, охрана окружающей среды, антропогенный, природно-антропогенный, природный объект (это все, согласно Закону, разные объекты), природные ресурсы, негативное воздействие на окружающую среду. Кто еще, как не экологическая экспертиза, на практике проверит соответствие намечаемой деятельности этим теоретическим требованиям?

Одним из принципов, имеющим отношение к экологической экспертизе, являются разграниченные в соответствии с Конституцией полномочия органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и проведения экологической экспертизы. В федеральных законах эти функции оказываются постоянно дополняемыми, что не способствует эффективности функционирования экологической экспертизы.

При экологической экспертизе проверке подвергаются и испытываются на прочность многие принципы экологического права и законодательства.

Антропогенные объекты и их деятельность регулировались всегда природоохранным правом и подвергались экологической экспертизе, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение в ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды окружающей среды и природной среды, может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия для экологической экспертизы, которые даже трудно полностью предвидеть, а отрицательные — предотвратить.

Задача законодателя в любой отрасли российского права видится в том, чтобы профессионально и на соответствующем современном уровне законодательной техники оформлять в природоохранном, природоресурсном законодательстве наработанные естественными науками и природоохранной практикой достижения в целях надлежащего регулирования и упорядочивания экологических общественных отношений, как с помощью общих принципов, так и посредством конкретных предписаний.

Для экологической экспертизы важны все принципы экологического законодательства, в частности такой как «обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц»^[1].

Принцип «неотвратимости наступления ответственности за нарушения требований природоохранительного законодательства», который предусматривался в Законе об охране окружающей природной среды, как не имеющий экологической специфики, отсутствует в современном природоохранном законодательстве. Считается, что это принцип общекриминологического, уголовного, уголовно-процессуального характера. Но и он связан с экологической экспертизой, призванной выявлять правонарушения, а ведь латентность, скрытость правонарушений, преступлений в области охраны окружающей среды особенно высока как ни в одной другой сфере общественных отношений ввиду их новизны, размытости предписаний и перманентной реорганизации природоохранных органов.

Экологическая экспертиза сама по себе — важнейший принцип экологического законодательства. Она занимает среди указанных, «работающих» на нее принципов ведущее место и сама пронизывает в разной степени другие принципы экологического законодательства. Многие законы и содержащиеся в них принципы, получая заключение Минюста России, не подвергаются специальной государственной экологической экспертизе, как это предусмотрено в ФЗ об экологической экспертизе. Можно полагать, что экологическую экспертизу законопроектов осуществляют Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ. При нем создан экспертный совет, членом которого является автор настоящей работы.

Принятые и вступившие в действие законы и установленные ими понятия, принципы и термины выходят за рамки научных дискуссий и приобретают обязательный характер, подкрепляемый поощрительным и принудительным механизмом права и государства, становятся предметом исполнения юридическими и физическими, а особенно должностными лицами. Аппарат административного, судебного, арбитражного контроля и воздействия приходит в движение и призван обеспечивать непререкаемость законодательных требований, что вселяет надежду в возможность формирования правового государства. Экологическая экспертиза и закон о ней призваны быть не просто принципом, но сердцевиной природоохранного законодательства. В этом их стратегическое значение для дальнейшего развития экологического права.

• [1] Бесяцкий, А. В. Организационно-правовые проблемы оценки воздействия на окружающую среду: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992; Храмова, Ю. Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000; Экологическая экспертиза в современной России. Итоги и перспективы. М.; РГГУ, 2006.