Обеспечение горным правом национальных интересов

В связи с потребностями решения проблем повышения эффективности правового регулирования использования и охраны недр как ценнейшего, стратегического природного ресурса встает вопрос о защите главного источника доходов, пополнений национального бюджета.

В Конституции не предусматривается горное законодательство. В ней и в ФЗ о недрах, как и в большинстве иных федеральных законов, в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, применяется термин «законодательство о недрах», хотя он и становится синонимом горного законодательства и в работах Г. С. Башмакова, Д. В. Василевской, Д. Б. Клюкина, Н. Б. Мухитдинова, А. И. Перчика, О. М. Теплова и других используется почти в одинаковой мере^[1].

Регулирование недропользования посредством закона становится как целью, так и средством, способом обеспечения национальной безопасности и многих ее направлений^[2].

Ключевым элементом отношений по использованию и охране недр являются отношения собственности на них. Закрепление в праве экономических конструкций недропользования начинает занимать все большее место и привлекать неослабное внимание исследователей^[3].

Соотношение частноправовых и публично-правовых начал в управлении недропользованием всегда было актуальным. Принятый на стыке XIX и XX вв. Устав горный Российской Империи уже содержал частноправовые и публично-правовые принципы с тенденцией усиления вторых. Огосударствление недропользования продолжилось в XX в.^[4] Последнее двадцатилетие с провозглашением перехода России к рынку характерно обострение конкуренции между указанными началами в управлении и регулировании недропользования, что не может не учитываться при обсуждении в настоящее время концепции зашиты национальных интересов, в том числе посредством горного права, где важнейшее место занимает проблема большего распространения вещных прав па природные ресурсы и объекты^[5].

В ст. 1−2 действующего ФЗ о недрах предусматривается, что недра в границах территории РФ являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Как известно из ГК, государственная собственность имеет две формы — собственность РФ и собственность субъектов РФ. Иначе говоря, указанную, достаточно известную законодательную формулу можно развивать в виде более четкого разграничения полномочий в области управления государственной собственностью на недра и регулирования недропользования между РФ и субъектами РФ. Если учесть компетенцию муниципальных образований в области подземного пространства городов и прав на общераспространенные полезные ископаемые (песок, глина, торф, гравий), то необходимо и органы местного самоуправления считать элементами правового механизма недропользования.

Значение и обеспокоенность состоянием полезных ископаемых отражается в документах развитых стран. Например, в Программе США по минерально-сырьевой политике отмечается: решающее значение минерального сырья для экономики США, их национальной безопасности и поддержания высокого жизненного уровня; необходимость привлечения внимания населения к проблемам минеральных ресурсов; гарантирование правительством, что принимающие различные решения государственные деятели учитывают последствия своих решений для минерально-сырьевой политики.

В большинстве развитых государств для защиты национальных интересов законодательством досконально регулируется участие иностранных юридических лиц (иностранного капитала) в проектах по освоению месторождений, расположенных как на суше, так и на континентальном шельфе. Это обуславливается конечностью и невозобновляемостью минеральных ресурсов, стремлением государства обеспечить указанными ресурсами будущие поколения, функциями государства по сосредоточению полномочий по контролю за объектами, обеспечивающими публичный интерес в долгосрочной перспективе^[6].

В настоящее время в России начинает преобладать исключительная государственная собственность на недра с предоставлением прав частной собственности на добытые из недр ресурсы. После принятия Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»^[7] были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и ограничения доступа иностранных инвесторов к пользованию этими участками. Постановлением Правительства РФ от 07.11.2008 № 823 был утвержден Порядок официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации^[8].

• [1] Клюкин, Б. Д. Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования // Экологическое право. 2002. № 3. С. 23−32.
• [2] Перчик, А. И. Есть только миг между нефтью и будущим. В России пока никто всерьез не занимается обеспечением сырьевой безопасности // Нефть России. 2001. № 2. С. 17−28; Кривцов, А. И., Беневольскии, Б. И. Проблемы национальной минерально-сырьевой безопасности // Отечественная геология. 2001. № 1. С. 37- 49; Шафраник, Ю. К. Вопрос энергетической безопасности. Роль и место нефтегазового комплекса в развитии экономики России // Нефть России. 2004. № 4. С. 5−12; Орлов, В. П. Угрозы сырьевой безопасности России в XXI веке//Внешняя торговля. 2000. № 5/6. С. 22−34.
• [3] Крассов, О. И. Право частной собственности на недра // Государство и право. 1993. № 2. С. 43−52; Миргазирова, Р. Н. Правовое регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации. Новосибирск, 2001; Новак, О. С. Реализация права государственной собственности на недра в российском законодательстве // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Труды каф. горного права Рос. гос. ун-та нефти и газа им. И. М Губкина. Вып. 7. М.: МАКС пресс, 2009. С. 32−43.
• [4] Кавелин, К. Д. Что есть гражданское право? Где его пределы? // Кавелин, К. Д. Собр. соч. В 4 т. СПб., 1900. Т. IV; Удинцев, В. А. Пределы горной свободы. Баку, 1927.
• [5] Клюкин, Б. Д. О развитии договорной основы права пользования недрами // Нефть, газ и право. 2003. № 6. С. 16−24; Колдаев, С. В. Договорные формы недропользования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
• [6] Василевская, Д. В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах. Теория и практика. М.: ООО издательство «Нестор Академик», 2007; Перчик, А. И. Вопросы экономики, проектирования и разработки нефтяных и газовых месторождений в США. М., 1974.
• [7] Собр. законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 1940.
• [8] Указ Президента РФ от 22.11.1994 № 2099 «О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морскогодна за пределами континентального шельфа» // Собр. законодательства РФ. 1994. № 31. Ст. 3252; Постановление Правительства РФ от 25.01.2002 № 57 «О плате за геологическую информацию // Собр. законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 524; Кичигин, Н. В., Пономарев, М. В. Правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления: науч.-практ, пособие. М.: ИЗиСП; Юриспруденция. 2010.