Федеративное устройство России

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (83), но и по числу их разновидностей (6).

Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ (см. параграф 10.1). Это: государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти).

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ закреплены в Конституции РФ, а детализация содержится в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами:

• — нормативным (конституционным, уставным, законодательным);
• — договорным.

При этом договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является «неконституционным» и должен применяться только в рамках действующей Конституции РФ. Различие между данными способами заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном или региональном законе), а при договорном — в договоре (соглашении). Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания.

В настоящее время абсолютно преобладающим стал нормативный способ разграничения власти. Сегодня в правовой системе Российской Федерации имеет место лишь один внутрифедеративный «разграничительный» договор — между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан (утвержден Федеральным законом от 24.07.2007 № 199-ФЗ).

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

• — предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ);
• — предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции) — ст. 72 Конституции РФ;
• — предметы собственного ведения субъектов РФ (здесь нет какого-либо нормативно закрепленного перечня, данная сфера определяется по остаточному принципу — к ведению субъектов РФ относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ).

Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед федеральными законами имеют нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 5, б ст. 76 Конституции РФ).

Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами (в отсутствие соответствующего федерального закона по определенным федеральным законодателем вопросам допустимо опережающее правовое регулирование в субъекте РФ), в случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон (в том числе принятый позднее регионального).

Российская Федерация состоит исключительно из субъектов РФ. В отличие от многих федеративных государств в ее составе нет территорий, не являющихся субъектами РФ (столичного округа, федеральных территорий или владений, ассоциированных государств и т. п.). Состав Российской Федерации конституционно закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. В настоящее время в состав Российской Федерации входят 83 субъекта РФ: 21 республика, девять краев, 46 областей, два города федерального значения, одна автономная область и четыре автономных округа.

На момент принятия Конституции РФ в составе России насчитывалось 89 субъектов РФ, следовательно, конституционно установленный состав федерации в России может быть изменен.

Конституция РФ предусматривает три возможных направления такого изменения:

• — принятие в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65) — иностранного государства или его составной части (исключительно по инициативе иностранного государства!);
• — образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65);
• — изменение каким-либо субъектом своего статуса.

Условия и процедура всех вариантов изменения состава Российской Федерации должны быть урегулированы на уровне федерального конституционного закона. В частности, в развитие конституционных положений принят Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» .

Из трех возможных вариантов изменения субъектного состава Российской Федерации реализуемым на практике пока является образование новых субъектов РФ, которое возможно вследствие укрупнения российских регионов — объединения граничащих между собой субъектов РФ на основе положительных результатов референдумов, проводимых во всех объединяющихся субъектах.

Процесс укрупнения российских регионов начался в 2004 г., и на сегодняшний день в составе России образованы (и оформлены посредством принятия федеральных конституционных законов) пять новых субъектов РФ:

• — Пермский край (в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа);
• — Красноярский край (в результате объединения края с входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами);
• — Камчатский край (в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа);
• — Иркутская область (в результате объединения области с входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом);
• — Забайкальский край (в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа).

В качестве одного из принципов российского федерализма ч. 4 ст. 5 Конституции РФ закрепляет принцип равноправия субъектов РФ, поэтому в конституционноправовом статусе всех субъектов РФ (независимо от видовой группы) выделяются общие элементы — собственная система государственной власти, собственная правовая система, собственные предметы ведения, собственная территория, свои собственность, бюджет, система региональных налогов и сборов, право на международные, внешнеэкономические и межрегиональные связи, собственная государственная символика и т. п.

Однако, несмотря на бесспорное наличие общих черт в характеристике правового статуса субъектов РФ и равноправие субъектов РФ, существуют определенные различия как отдельных групп субъектов РФ, так и отдельных субъектов РФ независимо от принадлежности к той или иной группе (т.е. де-факто Россия есть асимметричная федерация).

В частности, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов РФ. Часть 2 ст. 68 Конституции РФ дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в Российской Федерации намного больше, чем республик, которых в России — 21; основные законы республик (конституции) в отличие от уставов других субъектов РФ могут быть приняты путем проведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, подп, «а» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Часть 3 ст. 66 Конституции РФ дает возможность автономной области и автономным округам иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии. Три из четырех автономных округов (Ненецкий, Ханты-Мансийский и ЯмалоНенецкий) входят в состав областей (Архангельской и Тюменской), образуя сложносоставные субъекты РФ (вхождение одного субъекта Федерации в состав другого, равноправного с ним, допускается на конституционном уровне только в Российской Федерации).

Статус отдельных субъектов РФ может уточняться также в федеральных законах и иных правовых актах. В качестве примеров можно привести Закон РФ от 15.04.1993 № 4802−1 «О статусе столицы Российской Федерации», федеральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдельных регионов и т. д.

Конституция РФ определяет, что субъекты РФ самостоятельно образуют свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11).

Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также нормами других федеральных законов.

Реализация конституционного принципа разделения власти (ст. 10 Конституции РФ) на региональном уровне имеет определенную специфику. Если законодательные и исполнительные органы созданы и реально функционируют во всех без исключения субъектах РФ, то собственные судебные органы (которые призваны обеспечивать баланс власти на региональном уровне, включая разрешение споров между законодательным и исполнительным органами) наличествуют лишь в тех субъектах, где учреждены конституционные (уставные) суды (которые на сегодняшний день в подавляющем большинстве регионов отсутствуют). В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов РФ, помимо конституционных (уставных) судов, отнесены и мировые судьи, однако компетенция указанных судов такова, что они не в состоянии участвовать в обеспечении баланса власти на региональном уровне (к их юрисдикции отнесено рассмотрение лишь определенной категории уголовных, гражданских и административных дел). Поэтому в большинстве субъектов в систему сдержек и противовесов, в обеспечение баланса в отношениях региональных органов власти включены федеральные суды общей юрисдикции, функционирующие в регионах.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем виде включает:

• — законодательный (представительный) орган государственной власти;
• — высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона); - высший исполнительный орган государственной власти;
• — иные органы государственной власти.

Законодательные органы государственной власти

на современный момент во всех субъектах имеют однопалатную структуру и формируются путем прямых выборов населением субъекта РФ с обязательным применением пропорциональной составляющей в избирательной системе — не менее половины депутатов должны избираться по партийным спискам. Региональный парламент может быть распущен как главой субъекта РФ, так и Президентом РФ (при этом последний вправе распустить законодательный орган субъекта РФ не только в связи с нарушением последним федерального законодательства, но и в случае двукратного отклонения предложенной Президентом РФ кандидатуры на должность главы региона).

В системе исполнительной власти на региональном уровне ключевая роль принадлежит высшему должностному лицу субъекта РФ (главе региона). В декабре 2004 г. были отменены прямые выборы глав регионов, что вызвало весьма бурную дискуссию в юридических кругах и в обществе в целом — в этом усматривалось отступление от принципов демократии. Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ вновь закрепил прямые выборы глав субъектов РФ населением региона.

По общему правилу кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями, однако законом субъекта РФ может быть предусмотрена и возможность самовыдвижения. На стадии выдвижения кандидатов законодатель предусмотрел два своеобразных «фильтра». Прежде всего, каждый кандидат должен пройти так называемый «муниципальный фильтр» — заручиться предварительной поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) всенародно избранных глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Кроме того, Президент РФ может, но собственной инициативе провести консультации как с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на пост главы субъекта РФ, так и с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения (так называемый «президентский фильтр»). Одно и то же лицо не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Вместе с возвратом к прямым губернаторским выборам в законодательстве появился институт отзыва главы субъекта РФ избирателями региона. Кроме того, и Президент РФ вправе отрешить главу региона от должности, в том числе в связи с утратой доверия.

Остальные органы исполнительной власти субъекта РФ, включая высший (правительство, администрацию субъекта) формируются главой региона и ему подотчетны.