Общая часть. 
Экологическое право России

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ РОССИЙСКОГО ПРАВА

В результате изучения главы бакалавр должен:

• • знать общие теоретические подходы к пониманию экологического права; содержание предмета, метода и принципов экологического права; этапы формирования экологического права;
• • уметь отличать экологические правоотношения от других видов правоотношений; применять принцип сочетания частных и публичных начал в правовом регулировании экологических отношений;
• • владеть понятийным аппаратом в области экологического права.

Этапы формирования российского экологического права

Истоки зарождения эколого-правовых норм в их современном понимании некоторые авторы пытаются отыскать еще во времена Киевской Руси. Мы не разделяем данного подхода, полагая, что в истории России хотя и принимались нормативные акты, содержащие объективно природоохранные требования, однако в них преследовались иные цели и задачи, нежели комплексная охрана экологических систем и природных объектов. В большинстве случаев данные нормы были нацелены на охрану отношений собственности со стороны государства.

В связи с этим, в процессе формирования экологического законодательства мы выделяем три этапа.

Первый этап (конец XIX — начало XX в.) — этап консервативной охраны окружающей среды.

В этот период законодатель преследовал две экологически значимых цели: установить запреты на отдельные виды природопользования (лесопользование, охоту и т. д.), и изъять из хозяйственного использования отдельные природные территории с приданием им статуса особой охраны. Именно на этом этапе появляются первые природные заповедники — Баргузинский (1916) и Астраханский (1919). Следует отметить и некоторые предпосылки формирования санитарного законодательства.

В этот период произошло событие, которое можно расценить как первый шаг к формированию международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, а именно проведение конференции по международной охране природы в г. Берн в 1913 г., где присутствовали представители 17 государств, включая Российскую империю. Именно на этой конференции впервые в истории была высказана мысль о том, что природа не знает государственных границ, и се эффективная охрана может быть обеспечена только совместными усилиями всех государств планеты. Для координации такой деятельности предлагалось создать Международную комиссию по охране природы, что было по тем временам совершенно революционной идеей. Комиссия была создана, но ее работу оборвала первая мировая война.

Второй этап (начало 1920;х гг. — 1991 г.) — природоресурсный этап охраны природы.

В этот период был осуществлен переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране природных ресурсов.

В первые годы советской власти принимаются декреты, а затем базовые законы и кодексы, регламентирующие особенности использования основных видов природных ресурсов. Комплексный же подход к проблемам использования и охраны природных ресурсов наблюдается начиная с постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 20.06.1930 «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в котором было записано, что «охрана природы в условиях социалистического строительства должна являться единой системой мероприятий, направленных на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны» .

Впоследствии осуществляется несколько кодификаций природоресурсного законодательства. Так, были приняты Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г., Закон РСФСР 1978 г. «Об охране и использовании животного мира» и т. д. Однако основное внимание в данных законах было уделено проблеме использования соответствующих видов природных ресурсов.

Непосредственно охране природных объектов был посвящен Закон РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы в РСФСР». Он включал статьи об охране земель, вод, растительности, лесов, животного мира, однако заметной роли в регулировании природоохранных отношений не сыграл. Закон не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и мер юридической ответственности за нарушение его положений.

Большое влияние на формирование экологического законодательства оказали принятые на данном этапе постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» был образован союзно-республиканский Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприроды СССР), а также заложены принципы экономического механизма охраны окружающей природной среды, впоследствии развитые в разд. III Закона об охране окружающей природной среды 1991 г.

В названный период впервые появляются научные работы о методике преподавания правовых знаний об охране окружающей среды в вузах, программы и учебные пособия по правовой охране природы, в отдельных вузах читаются учебные курсы по правовой охране природы.

Третий этап (с 1991 г. по настоящее время) — экологический этап охраны природы.

Начало этому этапу было положено принятием Закона об охране окружающей природной среды 1991 г.

В нем устанавливался в качестве объекта правовой охраны не только экологическое состояние природных ресурсов или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружающей природной среды в целом, а также предусматривались правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного хозяйства — в промышленности, энергетике, сельском хозяйстве, обороне, на особо охраняемых природных территориях и т. д. Закон выделял три категории объектов экологических правоотношений: интегрированные: естественные экологические системы, окружающая природная среда в целом и озоновый слой; дифференцированные: земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд; особо охраняемые: государственные природные заповедники, памятники природы и т. д. Этот подход сохранился и в действующем Законе об охране окружающей среды.

На современном этапе своего развития система источников экологического права имеет следующую иерархию.

Первый уровень включает в себя Конституцию РФ. Вопросам охраны окружающей среды в Конституции посвящены ст. 36, которая устанавливает ограничения прав собственников земельных участков — собственники свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде; ст. 42 — о праве каждого человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Статья 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов законодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Поэтому после принятия Конституции дальнейшее формирование экологического законодательства происходит на двух уровнях: Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с предоставлением субъективных прав ст. 58 Конституция возлагает на каждого гражданина обязанность охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Второй уровень представлен совокупностью общепризнанных принципов и норм международного права.

Источники международного права обычно подразделяют на две группы:

• — международные документы, содержащие обязательные правовые нормы, — Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.); Конвенция о защите Черного моря от загрязнения (Бухарест, 21 апреля 1992 г.); Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.); Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (принята 10 декабря 1976 г. резолюцией 31/72 на 96 пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН);
• — международные документы, содержащие рекомендательные нормы, — Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (14 июня 1992 г.); Стокгольмская декларация (принята 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды) и т. д.

Третий уровень — федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Непосредственно регулирующих экологические отношения федеральных конституционных законов не принято.

В числе федеральных законов, регулирующих экологические отношения, следует выделить Закон об охране окружающей среды, продолживший установленные за десять лет до этого концептуальные подходы к организации охраны природы. В Законе сохраняются и развиваются нормы, регулирующие экологическое нормирование, закрепляющие права и обязанности граждан и общественных объединений, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (включая требования в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества, проектировании, строительстве и эксплуатации нефтегазодобывающих производств и т. д.).

В Законе впервые появилась специальная глава, посвященная оценке воздействия на окружающую среду. Наряду с этим: отдельная статья посвящена раскрытию основных экологических терминов; расширяется сфера особой охраны природных объектов, посредством закрепления Красной книги почв РФ и субъектов РФ; значительные изменения произошли и в структуре экономического регулирования охраны окружающей среды; весьма важным является запрещение совмещения функций государственного надзора в области охраны окружающей среды (государственного экологического надзора) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

По сравнению с предыдущим природоохранным законом изменилось и само название Закона. Дело в том, что ранее имелось расхождение в терминологии между ст. 42 Конституции и международными актами, декларировавшими право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду с одной стороны, и Законом об охране окружающей природной среды 1991 г., с другой. Наличие или отсутствие различий между терминами «окружающая среда» и «окружающая природная среда» долгое время было предметом научных дискуссий.

В то же время закон имеет и свои недостатки.

Характерной чертой Закона является обилие норм, отсылающих к другим законам (некоторые из них до сих пор не приняты, например, федеральный закон о зонах экологического бедствия) и постановлениям правительства. Следовательно, до принятия таких нормативных правовых актов определенные нормы закона фактически не действуют. Неудачным является и само определение «окружающей среды», включающей в свой состав и «антропогенные объекты», созданные человеком для обеспечения сто социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объектов, а также упоминание «экологического аудита» в числе основных понятий, при отсутствии отдельной статьи, регламентирующей данный вид деятельности.

На федеральном уровне в 1990;с гг. — начале 2000;х гг. принимались законы, конкретизирующие отдельные положения головного акта экологического законодательства, по трем основным направлениям.

Во-первых, это законы, устанавливающие или конкретизирующие экологические требования при осуществлении отдельных видов хозяйственной или иной деятельности человека. В числе их можно выделить ГрК, Закон о радиационной безопасности, Закон об отходах, Закон о промышленной безопасности, Закон об атомной энергии, Закон об экологической экспертизе и ряд других.

Во-вторых, это экологические законы, которые, наряду с нормами по использованию соответствующих природных ресурсов, включают и нормы, направленные на их охрану. К их числу следует отнести ВК, ЛК, ЗК, Закон о недрах, Закон о животном мире, Закон об охране атмосферного воздуха, Закон о рыболовстве и ряд других.

В-третьих, это законы, устанавливающие порядок создания территорий с особым эколого-правовым статусом с целью их сохранения и восстановления для настоящего и будущих поколений. К ним относятся Закон об особо охраняемых природных территориях, Закон о природных лечебных ресурсах, Закон об охране озера Байкал и ряд других.

Четвертый уровень — подзаконные нормативные акты федеральных органов власти и управления.

К их числу относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.

В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 23.07.2007 № 469 «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» или постановление Правительства РФ от 19.06.2007 № 385 «Об утверждении Правил организации и осуществления авиационных работ по охране и защите лесов». Примером другой группы подзаконных актов является приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» .

Пятый уровень — нормативные акты субъектов РФ.

Конституция отнесла экологическое законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с этим с 1994 г. органы власти и управления последних внесли свой вклад в регулирование экологических отношений на соответствующих территориях.

В субъектах РФ роль источников экологического права могут выполнять конституционные акты (конституции республик, уставы краев и областей) и законы по вопросам охраны окружающей среды. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ могут принимать указы (в республиках) или постановления и распоряжения правительств (администраций) в краях и областях. Принятые в этих формах нормативные акты об охране окружающей среды являются источниками экологического права и порождают для населения соответствующих регионов права и обязанности наряду с федеральными законами.

Можно выделить три основных направления в экологическом нормотворчестве субъектов РФ: формирование (уточнение и детализация) экологических требований к отдельным видам деятельности; создание правовых основ создания территорий с особым эколого-правовым статусом; установление особенностей охраны отдельных видов природных объектов.

Анализ регионального законодательства по первому направлению свидетельствует, что данные правовые меры и экологические требования закреплены в основном в федеральном законодательстве, а в законах субъектов РФ эти нормы только дублируются. В то же время, необходимо отметить, что для законодательства субъектов РФ в данной сфере очень актуальна тема эколого-правового регулирования вопросов размещения и захоронения отходов производства и потребления. Недостатком в рассматриваемой сфере регионального экологического нормотворчества является его слабая ориентация на предотвращение и ликвидацию отрицательных воздействий на окружающую среду процессов индустриализации, механизации и химизации сельского хозяйства.

Более полно экологическое законодательство субъектов РФ устанавливает правовые основы придания особого правового статуса отдельным территориям, и, в первую очередь это касается особо охраняемых природных территорий. Практика создания другой разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом — зон экологического неблагополучия (экологического бедствия) по Российской Федерации в целом нс получила развития.

Третье направление развития экологического законодательства субъектов РФ связано с охраной отдельных природных объектов. Его необходимость обусловлена тем, что охрана отдельных видов природных объектов имеет определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Региональное правовое регулирование данных отношений может быть сведено в основном к нескольким аспектам: определение порядка охраны природных объектов; применение экономических стимулов при выполнении мероприятий по охране природных объектов; введение административной ответственности за правонарушения, за которые не установлена ответственность федеральными законами. Наиболее полно региональное экологическое законодательство отражает особенности охраны атмосферного воздуха, вод и зеленых насаждений.

Актуальность формирования экологической политики и принятия эколого-правовых актов на уровне субъектов РФ обусловлена тем, что в последние годы на территории РФ напряженность экологической обстановки существенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов РФ характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории РФ. В отдельных субъектах РФ обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира.

Отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения означает возможность и необходимость разработки на региональном уровне системы законодательных и иных нормативно-правовых актов, конкретизирующих положения федеральных законов и создающих систему дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в соответствующем субъекте РФ. При этом в силу принципа «опережающего нормотворчества» в случаях, когда по данному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ отсутствует федеральный закон, субъект РФ вправе принять свой закон, регулирующий данные пробельные отношения, который будет действовать вплоть до вступления в силу соответствующего федерального правового акта.

Однако в настоящий момент экологическое законодательство субъектов РФ в целом (за исключением некоторых регионов) страдает серьезными недостатками: декларативность, отсутствие системы (концепции) развития экологического законодательства региона; противоречие отдельных региональных законов федеральным и т. д. Формирование научно обоснованной системы экологического законодательства субъекта РФ должно стать первоочередной задачей органов государственной власти субъектов РФ.

Шестой уровень — акты органов местного самоуправления.

Такие акты могут приниматься по вопросам обращения с отходами, озеленения и благоустройства территории, создания особо охраняемых природных территорий местного значения и т. д.