Организация работы и управления в органах прокуратуры

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• — систему органов прокуратуры и структуру органов прокуратуры каждого из звеньев прокурорской системы;
• — задачи, выполняемые в рамках организации работы в органах прокуратуры;
• — понятие и содержание основных элементов организации работы в органах прокуратуры;
• — понятие, назначение и содержание управления в органах прокуратуры;
• — нормативные правовые и иные акты управления в органах прокуратуры;
• — основные подходы к оценке эффективности работы органов прокуратуры;

уметь

• — сформулировать принципы организации работы в органах прокуратуры;
• — определять алгоритм принятия управленческого решения в органе прокуратуры;

владеть

— информацией об основах организации и управления в органах прокуратуры.

Система прокуратуры Российской Федерации и структура ее органов

В системе правоохранительных органов прокуратура РФ занимает специфическое место. Ее статус закреплен в ст. 129 Конституции и она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на ее территории законов, иные функции, установленные федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Закона о прокуратуре).

Систему прокуратуры РФ составляют: Генпрокуратура РФ; прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры; прокуратуры городов и районов, приравненные к ним другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В систему также входят научные, образовательные и иные организации. В частности, с 2007 г. функционирует Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, созданная на базе нескольких ранее существовавших институтов (повышения квалификации, научноисследовательского).

В отдельных республиках — субъектах РФ — органы прокуратуры созданы в соответствии со спецификой их административнотерриториального деления (так, административно-территориальными единицами в Якутии являются улусы, в Тыве — кожууны, но прокуратуры в них имеют статус районных).

В основной части субъектов РФ созданы только прокуратуры городов и районов. В некоторых из них действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории ряда районов. В Москве и в ряде крупных городов в соответствии с установленным административно-территориальным делением созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом специфики такого деления действуют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов. Приказом Генпрокурора РФ последним придан статус прокуратуры города с районным делением.

Территориальные органы прокуратуры организуются в соответствии с административно-территориальным устройством России. В субъектах РФ действуют прокуратуры соответствующих республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генпрокурора РФ, согласованному с органами власти субъектов РФ, определенными их конституциями (уставами). Прокуроры субъектов РФ имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генпрокурором РФ.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуроры подчинены и подотчетны Генпрокурору РФ, а освобождаются от занимаемой должности Президентом РФ.

Эти прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов, районов и иных административно-территориальных единиц, входящих в состав соответствующего субъекта РФ, приравненных к ним прокуратур. Они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах штатной численности и фонда оплаты труда, установленных Генпрокурором РФ.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Все территориальные прокуроры различных уровней осуществляют свои полномочия в соответствии с их компетенцией, установленной Законом о прокуратуре, а также нормами уголовно-процессуального, арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного, административного и иного федерального законодательства.

Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях предопределяется необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. В силу этой специфики их предназначения и организации функционирования они не могут быть ограничены пределами отдельных административно-территориальных образований. В настоящее время функционируют следующие специализированные прокуратуры, организованные не по традиционному (административно-территориальному), а по специальному принципу: военные, природоохранные, транспортные, по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), а также прокуратуры по надзору за соблюдением законов в уголовно-исполнительных учреждениях, которые осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений и на территориях (объектах).

Природоохранные прокуратуры (кроме входящих в систему Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры 16-ти межрайонных природоохранных прокуратур), прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях входят в состав прокуратур субъектов РФ.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге функционируют прокуратуры по надзору за исполнением законов на метрополитене, которые подчиняются соответствующим городским прокурорам. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры распространяются на специализированные прокуратуры в полной мере.

Военные, транспортные и природоохранные прокуратуры осуществляют функции прокуратуры в специфических сферах правовых отношений. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, формирование и функционирование которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным делением страны. Принцип организации таких прокуратур условно можно назвать «производственным». В сфере действия этих прокуратур хозяйственные, государственно-правовые структуры организуются и функционируют преимущественно на иных организационных принципах («линейный» принцип организации управления железными дорогами; принцип «порта приписки» на морском и речном транспорте; внетерриториальные принципы (виды и рода войск, округа и др.) формирования Вооруженных Сил РФ). Экологические правонарушения и их последствия также возникают и развиваются не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологических, естественно-географических и природных закономерностей.

Специализированные прокуратуры являются элементами единой системы органов прокуратуры. На них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры.

Во главе системы военных прокуратур находится Главная военная прокуратура, которая в силу п. 6 ст. 14 Закона о прокуратуре является структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ, но обладает высокой степенью автономности. Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил РФ и Военно-Морского Флота и включают: Главную военную прокуратуру; военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения; Московскую городскую военную прокуратуру и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ; военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

В настоящее время подсистему военных прокуратур составляют девять военных прокуратур окружного звена, приравненных по статусу к прокуратурам субъектов РФ. В их составе действуют 149 военных прокуратур гарнизонного звена, включая прокуратуры войсковых частей и военную прокуратуру Каспийской флотилии, причем некоторые из них дислоцированы в странах ближнего зарубежья (Республики Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Южная Осетия)^[1]. При многих военных прокуратурах гарнизонов созданы прокурорские участки, обеспечивающие присутствие военных прокуроров на отдаленных объектах надзора. В органах военной прокуратуры проходят службу около 2 тыс. офицеров^[2].

Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор, который, как и иные заместители (п. 2 ст. 14 Закона о прокуратуре), назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Главный военный прокурор руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами.

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Их компетенция распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации, подразделения Минобороны России, федеральные органы государственной охраны, СВР России, Главное командование внутренних войск МВД России, на органы и подразделения ФСБ России, а также воинские формирования других федеральных органов исполнительной власти, следственные управления и отделы Главного военного следственного управления Следственного комитета РФ.

В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, где в соответствии с международными договорами находятся войска и воинские формирования Российской Федерации, решение задач и осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генпрокурором РФ на органы военной прокуратуры.

Транспортные прокуратуры организуются с учетом того, что органы управления и хозяйствования на железнодорожном транспорте организуются и функционируют централизованно по линейному принципу, вне зависимости от территориального деления страны.

Эти органы дислоцированы в местах (населенных пунктах), которые выбираются по соображениям оптимизации управления транспортными потоками. Таким же образом и МВД России организует систему своих структур на транспорте для выполнения всего комплекса работ, относящихся к его ведению. Систему органов внутренних дел на железнодорожном транспорте образуют дорожные (с учетом традиционного деления железнодорожного комплекса на дороги, например Восточно-Сибирскую, Московскую и т. д.) управления внутренних дел, линейные отделения полиции.

При этом учитывается, что преступники, посягающие на охраняемые законом общественные отношения (собственность, техническую безопасность, общественный порядок, жизнь и здоровье граждан и т. п.), действуют внетерриториально, а нередко с использованием разобщенности между линейными структурами, транспортными и территориальными органами обеспечения безопасности и порядка. Многие хищения, повреждения, порча грузов совершаются в одном регионе, а обнаруживаются в значительном отдалении от него. Нарушение правил технической эксплуатации транспорта допущены в одном регионе, а их последствия (авария, крушение) проявляются в другом. Террористический акт, связанный с захватом заложников, уничтожением транспортных средств и т. п., подготавливается нередко в месте отправления авиатехнических средств, а дальнейшие преступные действия осуществляются в иных регионах.

В настоящее время воссоздана трехзвенная система специализированных транспортных прокуратур. В Генпрокуратуре РФ образовано управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере (приказ Генпрокурора РФ от 12.01.2009 № 1), которое осуществляет оперативное руководство и информационно-методическое обеспечение деятельности транспортных прокуратур. Функционируют восемь региональных транспортных прокуратур на правах прокуратур субъектов РФ (Дальневосточная, Московская, Северо-Западная и т. д.). Им в совокупности подчинены более 120 транспортных прокуратур на правах районных (межрайонных).

Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности. Таким же образом организованы подразделения Следственного комитета РФ по расследованию преступлений на транспорте, за которыми осуществляется надзор соответствующими транспортными прокурорами. В сферу ответственности транспортных прокуроров входит также деятельность таможенных органов.

Специализированными являются прокуратуры, осуществляющие в ЗАТО, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях надзор за исполнением законов, иные возложенные на прокуратуру функции. Прокурор ЗАТО, осуществляющий надзор в рассматриваемой сфере, подчиняется прокурору соответствующего субъекта РФ, на территории которого дислоцирован. Специфику организации и деятельности на этих объектах предопределяет режимный характер их функционирования, связанный прежде всего с необходимостью обеспечения защиты государственной тайны.

Названные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями в ЗАТО, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и иных государственных структур. В этих образованиях создаются подразделения Следственного комитета РФ, которые расследуют преступления, совершенные на особо важных и особо режимных объектах, а также преступления, совершенные военными строителями и военнослужащими войсковых частей, прикомандированных к этим объектам.

Специализированные природоохранные прокуратуры создаются в регионах для оптимизации выполнения возложенных на прокуратуру функций в экологической сфере (охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности). Одна природоохранная прокуратура — Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (с подчиненными ей 16-ю межрайонными прокуратурами) — функционирует на правах областной с учетом бассейнового принципа организации прокурорской деятельности. В субъектах РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных. Всего их порядка 50, однако они созданы далеко не во всех субъектах РФ. Вместе с тем в ряде регионов (Республика Коми, Хабаровский край, Оренбургская область и др.) существует сразу по две межрайонные природоохранные прокуратуры.

Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов РФ. На них возложен надзор за соблюдением законов администрацией исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы.

Гибкое развитие специализированных прокуратур является одним из средств совершенствования организационной структуры прокурорской системы РФ в соответствии с потребностями укрепления законности в стране.

После масштабной аварии на одной из угольных шахт Кузбасса в Кемеровской области, повлекшей многочисленные человеческие жертвы и значительный материальный ущерб, связанные с систематическими нарушениями правил охраны труда и техники безопасности, технологии проведения работ при добыче угля, приказом Генпрокурора РФ была создана Кемеровская специализированная прокуратура по надзору за исполнением законов в угольной промышленности на правах межрайонной прокуратуры.

В целях упорядочения организации деятельности территориальных и специализированных прокуратур, их конструктивного взаимодействия по обеспечению законности Генпрокурор РФ издает специальные приказы. В частности, важную роль играет его приказ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» .

Генпрокурор РФ осуществляет общее руководство всей системой прокуратуры страны и отвечает за эффективность ее деятельности, о чем обязан согласно п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре ежегодно отчитываться перед палатами Федерального Собрания РФ и главой государства.

В Генпрокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генпрокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генпрокурором РФ.

Входящие в состав Генпрокуратуры РФ главные управления, управления и отделы возглавляют начальники — старшие помощники Генпрокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры. Генпрокурор РФ имеет также советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям.

Генпрокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генпрокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с положением о нем, утвержденным Генпрокурором РФ.

Структура Генпрокуратуры, а также прокуратур регионального звена динамична. Она изменяется в соответствии с изменениями задач, функций прокуратуры, приоритетов в ее деятельности, а также в соответствии с процессами развития и укрепления федеративной государственности страны.

В состав Генпрокуратуры входит восемь управлений по надзору за исполнением законов в федеральных округах (во вновь образованном Крымском федеральном округе такого подразделения нет), создание которых, как и во многих других структурах федерального подчинения, поднадзорных прокуратуре РФ, началось в 2000 г. после принятия Указа Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» .

На управления в федеральных округах возложены:

• • обеспечение соблюдения на территории федерального округа положений Конституции и исполнения федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма;
• • надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном округе;
• • координация деятельности по борьбе с преступностью федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• • руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов РФ в округе по надзору за исполнением законов в сфере государственного строительства и федерализма.

Аппарат Генпрокуратуры РФ является интегрированным руководителем прокурорской системы. Его подразделения осуществляют оперативное руководство и контроль в пределах своей компетенции за деятельностью прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним специализированных прокуратур, а также иных нижестоящих органов прокуратуры, осуществляет функции прокуратуры на федеральном уровне.

В Генпрокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры, и выработки необходимых рекомендаций.

Структура прокуратуры субъекта РФ (приравненной к ней прокуратуры) зависит от объема выполняемой работы, в силу чего имеет место неоднородность. Наиболее крупные прокуратуры имеют в своей структуре управления и отделы на правах управлений, в которых работают старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов. В качестве самостоятельных функциональных единиц в рассматриваемых прокуратурах имеются должности старших помощников и помощников прокурора, включая помощников по особым поручениям. В прокуратурах субъектов РФ создаются коллегии, возглавляемые прокуроромруководителем и состоящие из его заместителей (по должности) и иных назначаемых им лиц. Кроме того, в таких прокуратурах могут создаваться научно-консультативные (научно-методические), общественные и иные советы для решения задач повышения эффективности прокурорской деятельности в закрепленных сферах ответственности.

В прокуратурах городского (районного) звена в штат помимо прокурора входят заместители (в крупных прокуратурах имеются первые заместители), старшие помощники и помощники прокурора. По решению Генпрокурора РФ в крупных прокуратурах (как правило, в областных центрах, где имеет место районное деление) могут создаваться отделы.

Входящая в систему прокуратуры России Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации объединяет три института: Научно-исследовательский институт (осуществляет научное и методическое обеспечение деятельности органов прокуратуры), Иркутский и Санкт-Петербургский юридические институты (филиалы), которые выполняют двоякую роль — повышения квалификации прокурорских работников и подготовки кадров для органов прокуратуры. В 2014 г. создан Крымский юридический институт (филиал). В структуру Академии входят также факультеты: юридический; магистерской подготовки; профессиональной переподготовки и повышения квалификации; подготовки научных кадров.

В систему организаций прокуратуры РФ входят также лечебно-оздоровительные учреждения и редакция общероссийского научно-практического журнала «Законность» .

• [1] URL: gvp.gov.ru (дата обращения: 24.06.2014)
• [2] Фридинский С. Н. История военной прокуратуры // Вестник Академии Генпрокуратуры РФ. 2011. № 6 (26). С. 36.