Организация надзора за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия

Главная цель организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия заключается в достижении такого состояния законности при предварительном расследовании, когда обеспечивается назначение уголовного судопроизводства, определенное ст. 6 УПК: защита прав лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

Могут быть выделены следующие задачи организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия:

• 1) наличие полной информации о состоянии дознания и предварительного следствия;
• 2) ведение постоянного и упреждающего надзора за законностью при производстве по каждому уголовному делу, находящемуся у дознавателя или следователя;
• 3) осуществление действенного контроля за выполнением письменных указаний прокурора дознавателем;
• 4) своевременное принятие решений об отстранении дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований уголовно-процессуального закона;
• 5) осуществление контроля за движением дела, соблюдением сроков дознания и предварительного следствия;
• 6) осуществление надзора за расследованием преступления таким образом, чтобы каждое доказательство отвечало требованиям относительности, допустимости, достоверности, а все собранные доказательства — достаточности для разрешения уголовного дела;
• 7) обеспечение такого порядка, когда при принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением или обвинительным актом, прокурор в предусмотренные законом сроки имеет возможность всесторонне и полно проверить материалы уголовного дела в целях исключения случаев направления в суд дел с допущенными ошибками.

Основные элементы организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия — это сбор и анализ информации, прогнозирование и планирование, контроль исполнения, распределение обязанностей, методическая работа, выявление и распространение положительного опыта.

Применительно к организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия прогнозирование имеет целью обеспечение такого состояния надзора, при котором будут сведены к минимуму нарушения норм уголовно-процессуального закона прокурором, следователем, органом дознания или дознавателем в ходе досудебного производства по уголовному делу, поскольку полное искоренение подобных нарушений представляется недостижимой целью в силу множества различных факторов, в том числе и социального характера.

Задачу прогнозирования можно определить как получение информации о состоянии законности, ее анализ и формулирование прогноза. Как правило, прогнозированием в органах прокуратуры занимаются руководители и другие прокурорские работники, в сферу полномочий которых входят вопросы планирования работы, осуществляющие методическую деятельность.

Необходимость прогнозирования надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия обусловлена тем, что оно может оказывать влияние на многие управленческие решения, направленные на повышение эффективности этой отрасли надзора.

Прогнозирование и планирование работы — хотя и самостоятельные функции управления, но взаимосвязанные и взаимообусловленные. Разумеется, что планированию работы по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия должно предшествовать прогнозирование. Именно при планировании, независимо от срока плана, важно располагать информацией о качестве предварительного расследования, соблюдении сроков предварительного следствия и дознания, состоянии ведомственного процессуального контроля, мерах прокурорского реагирования на выявленные нарушения уголовно-процессуального закона, выполнении мероприятий, направленных на предупреждение нарушений закона, а также информацией о будущем возможном состоянии надзора на данном направлении прокурорской деятельности, т. е. прогнозом.

В органах прокуратуры применяются три вида планов: перспективные (на год и более), текущие (полугодовые, квартальные и месячные), краткосрочные (недельные, ежедневные).

На основе полугодовых планов строится работа Генпрокуратуры РФ и ее подразделений, а также прокуратур регионального звена.

Мероприятия, направленные на повышение эффективности прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, включаются в общий план работы прокуратуры па определенный срок. Кроме должностных лиц, ответственных за выполнение каждого планового мероприятия, обязательно должны определяться конкретные сроки исполнения и предполагаемая форма реализации результатов мероприятия. Например, такое мероприятие, как проверка исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях во всех органах предварительного следствия и дознания, независимо от их ведомственной принадлежности, в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» должна проводиться систематически, не реже одного раза в месяц.

На сегодняшний день весьма актуальны и вопросы организации рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора. В приказе от 01.11.2011 № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора» Генпрокурор РФ предлагает не реже одного раза в полугодие анализировать состояние работы и практику рассмотрения жалоб участников уголовного судопроизводства и иных лиц о нарушении их прав, а результаты анализа использовать для совершенствования надзора за соблюдением конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве.

Такое мероприятие должно содержаться в планах прокуратур районного звена, а анализ состояния надзора за соблюдением требований закона о порядке рассмотрения жалоб подчиненными прокурорами должен периодически включаться в план работы прокуратуры регионального уровня.

Указанные и другие плановые мероприятия, необходимость проведения которых диктуется состоянием законности при осуществлении уголовного преследования, и научно-обоснованные прогнозы позволят получить определенный положительный результат на поднадзорной территории, что следует рассматривать как главную цель при надзоре за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Элементом организации работы прокуратуры является также распределение обязанностей между прокурорскими работниками.

В Генпрокуратуре РФ надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия возложен на Главное управление по надзору за следствием, а надзор за процессуальной деятельностью органов дознания — на Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью. Кроме того, имеются специализированные управления, осуществляющие надзор за расследованием преступлений органами ФСБ России, таможенными органами и органами внутренних дел на транспорте, расследованием преступлений коррупционной направленности, а также за расследованием особо важных дел.

Распределение обязанностей и взаимозаменяемость прокуроров регионального звена и их заместителей устанавливается приказом соответствующего прокурора-руководителя. Согласно установленному распределению обязанностей указанные должностные лица направляют и контролируют работу управлений и отделов аппарата, комиссий и советов, принимают организационные и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам. Вопросы надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия закрепляются за одним или двумя заместителями прокурора.

В прокуратурах регионального звена имеются подразделения (управления, отделы) или старшие помощники прокуроров, которые надзирают за исполнением законов в ходе осуществления уголовного преследования следователями и дознавателями органов внутренних дел, ФСКН России, ФСБ России, а также дознавателями ФССП России и органов государственной противопожарной службы.

Надзор за предварительным следствием и дознанием, производимым следователями следственных управлений Следственного комитета РФ по субъектам РФ, осуществляется соответствующими управлениями (отделами) прокуратур субъектов РФ, а специализированных управлений (военных, транспортных, природоохранного) — подразделениями соответствующих специализированных прокуратур регионального звена.

Наибольший объем работы по непосредственному осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия выполняется прокуратурами районного уровня.

При распределении обязанностей между работниками указанных прокуратур необходимо учитывать штатную численность прокурорских работников, стаж их практической деятельности, опыт работы на определенном направлении надзора, а также характерологические особенности личности. Основной документ, определяющий обязанности прокурорских работников, — приказ прокурора о распределении служебных обязанностей. В большинстве случаев надзор за процессуальной деятельностью следователей городского, районного, межрайонного следственного отдела следственного управления Следственного комитета РФ осуществляет один из заместителей и старший помощник (помощник) прокурора города (района), в малочисленных по штату прокуратурах этот надзор, как правило, оставляет за собой прокурор. Надзор за процессуальной деятельностью следователей и дознавателей органов МВД России, ФСКН России, а также дознавателей ФССП России и органов государственного пожарного надзора возлагается на одного из заместителей прокурора и старших помощников (помощников) прокурора. Надзор за процессуальной деятельностью следователей органов ФСБ России прокуратурами районного звена не осуществляется.

Важным элементом организации работы является анализ преступности и деятельности поднадзорных правоохранительных органов по противодействию ей, что обусловлено важностью осуществления надзора и спецификой координационной деятельности прокуратуры.

Контроль исполнения также является одним из основных элементов организации работы. Основная форма контроля — проверка. Применяются также представление письменных отчетов, докладных, заслушивания на оперативных совещаниях разного уровня.

Наибольший объем работы прокуратуры районного звена на данном направлении надзора приходится на обеспечение надзора за процессуальной деятельностью по конкретным уголовным делам. Начинается он с проверки соблюдения порядка рассмотрения сообщения о преступлении, общих условий предварительного расследования и завершается направлением уголовного дела в суд. На всех промежуточных этапах производства по уголовным делам усилия прокурорских работников, на которых возложен надзор за процессуальной деятельностью, должны быть распределены таким образом, чтобы без необходимого внимания не осталось ни одно уголовное дело.

Должен быть установлен такой порядок, когда копии необходимых процессуальных документов по всем уголовным делам своевременно направляются в прокуратуру, незамедлительно изучаются, анализируются и помещаются в надзорное производство.

Эффективно должна быть организована работа по проверке обоснованности и законности отказа в возбуждении уголовных дел или прекращения уголовных дел по ст. 24 УПК, прекращения уголовных дел по ст. 25 УПК и прекращения уголовного преследования по ст. 27 и 28 УПК.

В случае согласия прокурора с принятым решением по результатам изучения уголовного дела составляется заключение, подлинник которого помещается в надзорное производство, а копия с делом возвращается по принадлежности.

Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия разных правоохранительных органов должен осуществляться в едином правовом режиме. Его формы не меняются и в зависимости от ведомственной принадлежности соответствующего органа.

Организуя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, прокурор, его заместители и помощники прокурора обязаны неукоснительно руководствоваться Законом о прокуратуре, УПК, приказами и указаниями Генпрокурора РФ по вопросам данного направления надзора, а также рекомендациями, основанными на научном анализе опыта прокурорского надзора.

Только при соблюдении перечисленных условий прокурорский надзор позволит своевременно выявить нарушения уголовно-процессуального закона, принять действенные меры для их устранения и способствовать предупреждению нарушений в дальнейшей работе дознавателей и следователей.