Нормативный правовой акт – основной источник права

Так называемое писаное, положительное право содержится в официальных документах, издаваемых различными органами государства, — в нормативных правовых актах. В рабовладельческих и феодальных государствах нормативные акты были немногочисленны, регулировали относительно небольшой круг общественных отношений и не имели того значения, которое они имеют в настоящее время.

Нормативный правовой акт как источник права имеет и свои преимущества, и свои недостатки (см. параграф 8.1). Все же при помощи писаного права достаточно удобно регулировать общественные отношения, поэтому в настоящее время издаваемые государством официальные документы являются основным либо одним из основных источников права практически во всех правовых системах мира. Нормативные акты имеют различные названия, они также отличаются друг от друга по юридической силе, по органам, их издающим, и т. д.

Нормативный правовой акт — это акт правотворческой деятельности компетентных государственных органов, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права.

Иными словами, это документ, принимаемый в определенном порядке компетентным государственным органом, в котором содержатся нормы права. Нормативный правовой акт как источник права можно охарактеризовать, обратив внимание на следующие его основные признаки: он издается компетентным государственным органом в определенном процедурном порядке, имеет государственно-властный характер, охраняется средствами государственного принуждения, обладает юридической силой, документально оформлен, имеет установленную форму и реквизиты. Подробнее рассмотрим основные характеристики нормативных правовых актов.

1. Нормативный правовой акт издается по общему правилу компетентным государственным органом. Практически каждому государственному органу предоставлено право издания в пределах его полномочий нормативных правовых актов. Эти документы носят государственно-властный характер, их исполнение в случае необходимости может обеспечиваться мерами государственного принуждения. В данных характеристиках нормативного правового акта, выражающих его связь с государством, проявляется суверенность государственной власти.

Известны также нормативные правовые акты, принимаемые на референдуме и издаваемые негосударственными организациями (см. об этом подробнее следующий параграф).

• 2. Нормативные правовые акты принимаются в определенном процедурном порядке, который служит гарантией их надлежащего качества. Сам процесс принятия нормативных правовых актов называется правотворчеством.
• 3. Нормативный правовой акт содержит нормы права — правила поведения общего характера, на что указывает и название данного документа. Государственные органы издают разнообразные документы, но не все документы содержат нормы права, не все являются нормативными правовыми актами. Поэтому необходимо четко представлять отличие последних от правоприменительных актов (или актов индивидуального значения, адресованных конкретным субъектам права), от актов морально-политического значения (также не содержащих норм права, например, от различного рода обращений, призывов, получивших определенное распространение в советское время). Правовые нормы, которые содержатся в нормативных актах, называют писаным правом.
• 4. Нормативный правовой акт документально оформлен, имеет установленную форму и реквизиты: официальное название и наименование, номер (не всегда), указание на орган, принявший данный акт, на время принятия и время вступления в действие, на место официального опубликования. Для облегчения пользования нормативным правовым актом его содержание упорядочено, структурировано (этого, впрочем, не было во многих древних правовых памятниках). Первичный элемент структуры нормативного правового акта — статья. Статья может иметь части. В одной статье содержится от одной до нескольких правовых норм, регулирующих достаточно однообразные отношения. Статьи объединены в главы, а главы иногда объединяются в разделы — более крупные структурные подразделения; все они, как правило, имеют свои названия. Нумерация разделов, глав, статей остается постоянной при последующих изменениях, вносимых в нормативный правовой акт.

В объемных, чаще всего в кодифицированных нормативных правовых актах встречается разделение их на общую и особенную части. Необходимость выделения в крупных нормативных актах общих частей в свое время (в XIX в.) была обоснована германской юридической наукой; в практическом отношении это было достаточно удобное новшество, оно постепенно распространилось и за пределы Германии. Сейчас во многих нормативных документах, принимаемых в Российской Федерации (даже в сравнительно небольших по объему), наиболее общие предписания излагаются в первом разделе или главе, которые могут называться «Общие положения» .

Нормативный правовой акт может иметь и вводную (вступительную) часть — преамбулу. В преамбуле обычно излагаются цели и задачи данного акта, обстоятельства, мотивы, которые обусловили принятие данного акта (см., например, Конституцию РФ, преамбулами предваряются и некоторые иные законодательные акты).

5. Нормативный правовой акт обладает юридической силой. Существует определенный порядок вступления официальных документов в юридическую силу и порядок ее утраты. Под юридической силой понимается свойство нормативных правовых актов реально действовать, порождать юридически обязательные последствия. Юридическая сила зависит от места правотворческого органа в аппарате государства, от его компетенции, а все это определяется значением решаемых данным государственным органом задач. Юридическая сила проявляется в иерархии нормативных правовых актов.

Именно по юридической силе проводится самая важная классификация нормативных правовых актов. По данному основанию выделяют законы и подзаконные нормативные акты, причем и те и другие также имеют свою иерархию.

Закон — это нормативный правовой акт, принимаемый в особом порядке по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни и обладающий высшей юридической силой.

В современных государствах законы принимаются или на референдуме, или же высшим представительным органом государства — парламентом. Задача урегулировать законодательно абсолютно все общественные отношения не ставится; в рассматриваемых нормативных актах должны содержаться наиболее существенные предписания, которые во многих случаях получают конкретизацию в иных нормативных документах. Высшая юридическая сила закона проявляется в сто верховенстве (это один из принципов правового государства), в подзаконности иных нормативных правовых актов. Верховенство закона вытекает из принципа народного суверенитета (см. ст. 3 Конституции РФ), из того обстоятельства, что народ или самостоятельно принимает законы на референдуме, или же на выборах делегирует свои властные полномочия высшему представительному органу государственной власти — парламенту. Верховенство закона заключается в том, что: ни один орган не вправе отменять или изменять закон; все иные нормативные правовые акты не должны противоречить закону; в случае противоречия действует норма права, закрепленная в законе.

В зависимости от регулируемых общественных отношений, от степени значимости законы подразделяются на основные (конституции), конституционные, органические и обычные.

Основные законы (конституции) регулируют основы общественного и государственного строя, закрепляют основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, определяют принципы формирования и деятельности государственных (преимущественно высших) органов. Конституции имеют учредительный характер. Они служат юридической базой для всего законодательства, по отношению к которому они обладают верховенством, поддерживаемым осуществлением функции конституционного контроля.

Стабильный характер основных законов обеспечивается особым порядком их принятия и внесения в них изменений и дополнений (см., например, ст. 134−137 Конституции РФ). Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.; она состоит из двух разделов (в первом разделе девять глав) и содержит 137 статей.

Под конституционными законами понимаются обычно законы, дополняющие конституцию, или законы, издающиеся по отдельным указанным в конституции наиболее важным вопросам. Органическими законами называют законы, определяющие порядок организации и деятельности государственных органов на основе бланкетных статей конституции, или все законы, к которым отсылает конституция. Обычные законы — все остальные законодательные акты, принимаемые парламентом.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Федеральное Собрание РФ принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы; законы могут приниматься на уровне субъектов РФ их высшими представительными органами (см. ст. 76 Конституции РФ — анализ данной статьи важен для уяснения соотношения федеральных конституционных и федеральных законов, федеральных законов и законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ).

Кроме законов, палаты российского парламента могут принимать постановления нормативного характера (см. ч. 2, 3 ст. 102, ч. 2, 3 ст. 103 Конституции РФ).

" Закон, как указывалось выше, может быть принят и на референдуме, но следует иметь в виду, что в ряде государств референдумы могут носить и консультативный характер; это связывается прежде всего с опасением некомпетентного решения вопросов на референдуме (см. подробнее: Конституционное право: учебник / отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1996. С. 163−166).

В соответствии с Конституцией РБ (ред. 1996 г.) Президент РБ может издавать декреты, имеющие силу закона (см. ст. 85, 101,137 Конституции РБ). Здесь мы сталкиваемся с достаточно распространенным в зарубежных странах в XX в. явлением, получившим название «делегированное законотворчество». Ранее оно подвергалось безоговорочной критике в отечественных работах по теории и истории государства и права, по конституционному праву. Говорилось о том, что в этом случае не реализуется доктрина верховенства актов парламента, о сужении социальной базы законотворчества, о том, что решение важнейших государственных проблем переходит из рук высшего представительного органа в руки централизованного бюрократического аппарата, и в конце концов — о загнивании институтов буржуазной демократии. И в самом деле, отбросив расхожие штампы времен идеологического противостояния с Западом, в делегированном законотворчестве с какой-то точки зрения можно усмотреть определенные несогласованности с общими принципами организации государственно-правовой жизни в современном мире. Деятельность парламента, в том числе и законодательная, — одна из форм проявления демократии, фундаментальной ценности государственно-организованного общества; это воплощение представительной демократии. И положение парламента, выборного, представительного органа, не изначально обладающего властью, а получающего ее из рук народа, отнюдь не предполагает делегирование своих основных полномочий. Именно с таких позиций ранее подвергалась критике активная нормотворческая деятельность Президиума Верховного Совета СССР, проводимая в перерыве между очень непродолжительными по времени сессиями Верховного Совета СССР, с таких же позиций можно критиковать и делегированное законотворчество. Однако поскольку парламентские процедуры достаточно громоздки и для принятия решений обычно требуется значительное время, которого жизнь нередко не оставляет, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентом своих полномочий другим государственным органам (обычно правительству), имеющим возможность принимать решения более оперативно. За парламентом в этом случае остается последующий контроль (см., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. Т. 2 / отв. ред. Б. А. Страшун. М, 1995. С. 124−126. Со второй половины 1990;х гг. появились первые специальные работы по проблеме: Троицкий В. С., Морозова Л. А. Делегированное законотворчество // государство и право. 1997. № 4. С. 91−99, Суставова Е. Н. Делегированное законодательство // Журнал российского права. 1998. № 8 С. 144−151).

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются на основе и во исполнение законов различными государственными органами. Иерархия подзаконных актов соответствует иерархической структуре государственного аппарата. К числу наиболее важных подзаконных нормативных правовых актов в Российской Федерации относятся указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ), нормативные правовые акты министерств и ведомств — приказы, инструкции, постановления, указания, письма, разъяснения, правила и т. д. Как отмечается в литературе, для такого многообразия форм нормативных правовых актов министерств и ведомств не находится достаточных оснований, в их правотворческой деятельности необходимо стремиться к унификации.

Наряду с рассмотренной классификацией нормативных правовых актов по юридической силе существуют и иные классификации по различным основаниям.

Так, по сфере действия различают нормативные правовые акты внешнего действия и внутреннего действия. Первые содержат нормы права, направленные на упорядочение внешних по отношению к издавшему их государственному органу отношений. Во вторых находятся предписания, регламентирующие внутриорганизационные отношения внутри данного ведомства (ведомственные нормативные правовые акты) или внутри данного органа или государственного учреждения (локальные нормативные правовые акты).

В зависимости от территории действия выделяют общие (действующие на всей территории государства) и местные (действующие на части территории государства) нормативные правовые акты.

В зависимости от времени действия говорят о неопределенно-длительных и временных нормативных правовых актах и т. д.

Нормативные правовые акты, действующие в любом государстве, согласованы между собой и образуют определенную систему. Эту систему нередко называют системой законодательства (иная точка зрения — систему законодательства составляют только законы). По аналогии с системой права говорят и об отраслях законодательства: конституционном, уголовном, гражданском и т. д. Отрасль законодательства составляет совокупность нормативных актов, в которых содержатся нормы права, регулирующие соответствующую однородную сферу общественных отношений. Система законодательства и система права соотносятся между собой как форма и содержание. Система законодательства в целом тяготеет к системе права, поскольку обусловлена последней, однако отрасли законодательства не всегда совпадают с соответствующими отраслями права.

Различные аспекты проблемы соотношения системы права и системы законодательства давно дискутируются юридической наукой. Как отмечает С. В. Поленина, за многие годы исследования структуры, системы права и системы законодательства, их взаимосвязей и взаимообусловленностей одни из выдвинутых наукой гипотез получили подтверждение практикой и приобрели почти аксиоматический характер, другие остались дискуссионными.

К числу первых относятся выводы о системности права и законодательства; о тесной прямой и обратной связи между обеими системами; о том, что элементом системы объективного права является норма права, а элементом системы законодательства — нормативный правовой акт, о предмете и методе регулирования как основаниях вычленения отраслей права.

Нет в науке единой точки зрения о наличии или отсутствии в системе права и системе законодательства более крупных, чем отрасль, структурных образований. Например, С. С. Алексеев утверждает, что в системе права существуют надотрасли. Другие ученые (А. В. Мицкевич, С. В. Поленина, В. А. Кирин и др.) считают, что более крупные, чем отрасль, структурные образования (именуемые законодательным массивом, или комплексом) есть лишь в системе законодательства.

Нет полного единодушия и по вопросу о том, носит ли система права объективный характер, и в силу этого ее развитие обуславливает соответствующую трансформацию системы законодательства, создаваемой законодателем. Иная точка зрения была высказана Р. 3. Лившицем, который полагал, что объективна лишь система законодательства, применительно к которой наука должна строиться как система права. В этом случае неясным остается вопрос о том, какой научной и практической цели служит вообще система нрава, а главное, чем должен руководствоваться законодатель в своей деятельности.

Для развития системы права и системы законодательства характерны процессы интеграции и дифференциации правового регулирования. В силу этого развитие рассматриваемых систем представляет собой сложный диалектический процесс, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции (см.: Морозова Л. А.

Современное состояние российского законодательства и его систематизация («круглый стол» журнала «государство и право») // государство и право. 1999. № 2. С. 23−24). Обзор специальной литературы по данной проблеме см. в гл. 12.

Система законодательства характеризуется как единством, так и многообразием, т. е. достаточно большим количеством нормативных актов, различных по названию, юридической силе, характеру содержащихся в них предписаний. Единство системы законодательства проявляется в том, что она базируется на единых принципах права. Кроме того, система законодательства имеет иерархическую структуру. Это означает, что каждый нормативный акт занимает строго определенное место в соответствии со своей юридической силой; в законодательстве определена компетенция каждого государственного органа по изданию нормативных правовых актов, определены их виды для каждого вида органов. Иерархическое построение системы законодательства — это ее вертикальная структура, а разграничение на отрасли — это горизонтальная структура.