Конституционные основы местного самоуправления и управления

Ключевые термины и понятия:

• • местное управление;
• • местное самоуправление;
• • административно-территориальные единицы;
• • элементы местного самоуправления;
• • основные методы муниципальной деятельности;
• • виды муниципальных налогов;
• • классификация полномочий муниципальных органов.

В результате изучения данной главы студент должен.

знать:

• • основные системы организации местного самоуправления и управления;
• • полномочия органов местного самоуправления;

уметь:

• выделять наиболее важные принципы организации местного самоуправления, принципы их юридического оформления в законодательстве зарубежных стран;

владеть:

• понятийным аппаратом института местного самоуправления и управления.

Понятие местного управления и местного самоуправления

Местное управление — это государственное управление местными делами в пределах соответствующей административнотерриториальной единицы, осуществляемое органами и должностными лицами, которые назначаются вышестоящими органами или должностными лицами государства.

Местное самоуправление — это признаваемая и гарантируемая конституцией самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Административно-территориальные единицы — это территориальные подразделения унитарных государств, субъектов федераций, а также регионов, пользующихся национально-культурной автономией, которые не обладают какими-либо признаками государственного суверенитета.

Ни одним современным государством, за исключением нескольких небольших государств (государство-город Ватикан, Науру, Тувалу и др.), невозможно управлять только из центра. Практика развития местного управления на протяжении многих столетий в целом подтвердила наличие объективной потребности в нем со стороны общества. О необходимости существования органов местной власти французский ученый и политический деятель А. дt Токвиль писал: «Центральная власть, какой бы она осведомленной ни была, не в состоянии одна охватить все подробности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что такая задача превышает все границы людских возможностей. Когда такая власть пытается только лишь своими силами сотворить и привести в действие много разных общественных механизмов, она должна довольствоваться неполными результатами, или ее усилия будут просто напрасными»^[1].

Мировой опыт убеждает, что в большинстве зарубежных стран управление местными делами, как правило, осуществляется как через назначенные центром органы государственной администрации на местах, которые выступают в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные органы, которые избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц. Такие представительские органы часто именуются органами местного самоуправления или муниципального управления.

Объединение государственного управления на местах с местным самоуправлением обусловливается целым комплексом причин политического, экономического и юридического порядка. Во-первых, обеспечение участия населения в вопросах местного значения, что означает предоставление местным самоуправлением реальной возможности населению самостоятельно осуществлять власть на той территории, где оно проживает, решать вопросы местного значения. Во-вторых, возможность формирования местного бюджета за счет местных налогов и сборов довольно ограничена (повышение налогов может вызвать недовольство избирателей), и его часто не хватает для выполнения задач и функций местного самоуправления. Отсюда возникает необходимость централизованного финансирования потребностей местного самоуправления. А это влечет за собой контроль центральной власти за деятельностью муниципальных органов в данной сфере. В-третьих, естественным является ограничение самостоятельности муниципалитетов в областях, которые имеют общегосударственное значение, что связано с необходимостью обеспечения одинаково высоких стандартов управления. Наконец, в-четвертых, необходимо законодательное регулирование местного самоуправления, что включает регламентацию компетенции и порядка деятельности местных органов, порождает потребность административного контроля над законностью актов местного самоуправления.

Научные мнения

По этому поводу английский профессор Д. М. Хилл в монографии «Теория демократии и местного управления» замечает, что местная демократия не может существовать автономно от общенациональной демократической системы и оправдывает свое значение только в качестве совокупности самоуправленческих общин. Демократическая система власти охватывает целый ряд государственных и частных органов и институтов, одним из которых является местное управление.

В научной литературе нередко подчеркивается, что функциональность демократической системы обеспечивается разделом властей по горизонтали (на три ветви власти), а также по вертикали, что предусматривает наличие относительно автономных общин, которые имеют свои органы местного управления и компетенцию и, таким образом, являются необходимым демократическим противостоянием центральной власти, способствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного своеволия с ее стороны.

Развитие конституционного института местного самоуправления неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Правовые основы систем местного управления и самоуправления в большинстве европейских государств, а также в США, Японии и других странах, были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции гражданского, местного самоуправления берут начало еще в центрах полисной демократии Античного мира.

Мысли о предоставлении государству самостоятельности в управлении местными делами, об ограждении общественного самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей начали развиваться в средневековой Европе. Это было связано со стремлением отдельных местных общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния. Последние же, естественно, старались не допустить этого.

Позже эти идеи были сформулированы в работах Е. Мейера, О. Лабанда, О. Ресслера и других немецких ученых и получили название теории «свободной общины». Суть ее сводилась к тому, что общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, а только признаны им, поэтому имеют право самостоятельно управлять своими делами.

Тогда считалось, что местные представительские органы являются четвертой властью, связанной законом и судебной властью, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах. Конституция Бельгии 1831 г., например, даже содержала специальную статью, посвященную общественному управлению, и, что очень важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую — муниципальную: «Интересы, которые касаются исключительно общин или провинций, подлежат регулированию советами общин или провинций согласно принципам, установленным Конституцией» (ст. 31, в редакции 1993 г. — ст. 41).

На смену теории свободной общины пришла общественная (или общественно-государственная) теория самоуправления. Сторонники этой теории (например, О. Гирке) сводили сущность самоуправления к управлению всеми делами данной самоуправленческой единицы.

Однако подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали недолго. С одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало ее укреплению, а с другой — из этой теории следовало, что территория государства должна складываться из территорий независимых самоуправленческих общин, чего не происходило на практике.

Постепенно идея противопоставления общины государству потеряла свою привлекательность. Местное самоуправление стали рассматривать как разделение обязанностей в сфере управления государственными делами между центральными и местными властями. Появляется государственная теория самоуправления, основные положения которой разработали в XIX в. известные немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Последний, кстати, первым ввел в научное обращение понятие «самоуправление». Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в отрасли самоуправления, данные государством, являются источником государственной власти. Поэтому, по мнению Р. Гнейста, управление — это осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются «агентами» государства, а также данной местности. Важной чертой самоуправления он считал то, что должности в органах самоуправления являются почетными; они занимаются путем назначения правительством, но не оплачиваются, т. е. должностные лица органов самоуправления работают бесплатно. В этом он видел гарантию их независимости от центральной администрации.

Основные теоретические положения о природе и сущности местного управления и самоуправления, помимо Штейна и Гнейста выявленные и описанные в работах А. де Токвиля, а также других ученых XIX в., лежат в основе современных взглядов на органы местного управления и самоуправления, их место в системе демократического управления обществом.

Научные теории

Широкое распространение получила концепция дуализма местного управления. Согласно этой теории муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за пределы местных интересов и должен действовать как инструмент государственной администрации. Одновременно муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Так, датские ученые утверждают, что муниципалитеты не являются регулированным «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которые вписываются в общую систему государства.

Некоторые концепции муниципального управления связаны с теорией «государства всеобщего благоденствия». В основу одной из таких концепций — социального обслуживания — положен тезис о том, что главной задачей муниципалитетов является предоставление услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Многие государства восприняли концепцию неполитического местного управления, которая провозглашает, что муниципалитеты должны стоять в стороне от политики, быть служебным аппаратом, который специализируется на предоставлении обществу определенных услуг.

Наиболее интересной в данном контексте выглядит позиция финских ученых, которые подчеркивают связь местного самоуправления с государственной организацией и одновременно фиксируют реальное положение.

На наш взгляд, наиболее правильным кажется подход, при котором местное самоуправление не противопоставляют местному управлению, а рассматривают их в соотношении части к целому. Так, исследователь X. Ф. Алдерфера призывает не противопоставлять такие понятия, как «местное самоуправление» и «местное государственное управление», «местное представительское управление» и «местное непредставительское управление», поскольку все они восходят к более широкому понятию — «местное управление». Последние, на взгляд ученого, имеют обобщающий характер и охватывают все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах.

Местное управление, как в этом убеждает мировой опыт, достаточно сложный и гибкий механизм, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что означает совмещение в институте местного (муниципального) управления самоуправляемых и государственных принципов.

Местное управление и самоуправление всегда считались основой демократического строя общества, и от того, насколько развита и активна муниципальная система, во многом зависит мощность демократических институтов и общая политическая стабильность в том или ином государстве. В ретроспективном плане муниципальная система получила новый импульс для своего развития с появлением первых писаных конституций. Уже тогда делались попытки отвести ей адекватное место в государственном механизме.

В наше время, как и в прошлом, юридической базой формирования деятельности местных органов власти в любом государстве служат конституция и другие правовые акты, по при этом положения конституции пользуются приоритетом перед любыми другими законами. Сравнительный анализ текстов основных законов свидетельствует, что в конституциях большинства стран закреплены такие положения, которые касаются функционирования местного управления и самоуправления: роль и место органов местной власти в политической системе общества; главные принципы организации местного управления и самоуправления; основы административно-территориального деления; организационные формы осуществления местного самоуправления и управления, основы их компетенции, внутренние структуры и взаимоотношения; административный надзор; гарантии местного самоуправления (конституционные, судебные, законодательные, материально-финансовые).

Конституционная формула

Прежде всего, конституции большинства современных государств рассматривают институт местного самоуправления как неотъемлемый элемент политической системы, важный принцип ее функционирования, важную часть в механизме народовластия. Например, в п. 1 ст. 2 Конституции Болгарии сказано, что Республика Болгария — единое государство с местным самоуправлением, а п. 2 ст. 1 устанавливает, что вся государственная власть исходит от народа и осуществляется им непосредственно через органы, предусмотренные Конституцией. Согласно же п. 1 ст. 136 таким органом является отдельная община, в которой осуществляется местное самоуправление. Граждане принимают участие в управлении общиной как через выбранные ими органы местного самоуправления, гак и непосредственно путем референдума и общих собраний населения. Аналогичные положения содержит и Конституция Финляндии, где сказано, что народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Обычно организация и деятельность местного управления и его органов, как государственных, так и самостоятельных, базируются на ряде принципов, важнейшие из которых закреплены в конституциях. К их числу относятся прежде всего принципы общественного и государственного строя, которые зафиксированы в начальных разделах основных законов: демократизм и народовластие; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; суверенитет и целостность территории государства; национальное равноправие и право на национальную самобытность; раздел власти, законность.

Международная панорама

Объем конституционного регулирования вопросов местного управления и самоуправления в разных странах неодинаков. В государствах с федеративным устройством конституции могут регламентировать местное управление довольно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика), или могут только упоминать о нем (ФРГ), или вообще не касаться этого вопроса, оставив регулирование местного управления в компетенции субъектов федерации (Австралия, Канада, США, Швейцария).

Так, в Основном законе ФРГ только констатируется, что «в землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, избранное общими, прямыми свободными, равными и тайными выборами» (п. 1 ст. 28). В Конституции Индии 1950 г. практически до 1992 г. указывалось лишь, что государство использует способы организации представительных органов, созданных на уровне села, и наделяет их такими полномочиями и властью, которые необходимы для того, чтобы они функционировали в качестве самостоятельной единицы (ст. 40). Но в 1992 г. были приняты 73-я и 74-я поправки Конституции, которые придали муниципалитетам полноценный конституционный статус. Данные поправки закрепили основные принципы организации и деятельности местных представительных органов в Индии, главные из которых — проведение выборов в эти органы по территориальным округам (каждые пять лет). На случай досрочного роспуска местного представительного органа новые выборы должны произойти в течение шести месяцев с момента роспуска.

Судебная практика

В США полная зависимость местных органов от штатов была сформулирована еще в 1866 г. Верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и получают все свои права и полномочия от штатов» — так называемое «правило Диллона». Положение, которое регулирует местное управление, содержится в конституциях всех штатов. Но ступень регулирования разных аспектов местного управления в отдельных штатах неодинакова. Например, конституции штатов Алабама, Делавер и Миссисипи содержат небольшую часть норм, которые касаются местных органов. И наоборот, в Конституциях Аляски, Иллинойса и других штатов закреплены не только основные принципы деятельности местных органов, но и нормы, которые регламентируют внутреннюю организацию муниципалитета.

В Конституции Македонии дается характеристика общей конституционной модели местного управления, устанавливаются возможные формы его осуществления, фиксируются гарантии местного самоуправления.

Объем конституционного регулирования местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Так, в Основных законах Дании и Норвегии о местном управлении ничего не сказано. Лаконичны в этом вопросе конституции Грузии и Франции. Одновременно в новейших конституциях других стран местному управлению посвящены целые разделы: в хорватской — раздел «Устройство местного (локального) самоуправления», болгарской — «Местное самоуправление и местная администрация», чешской — «Территориальное самоуправление», монгольской — «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление» .

Конституции большинства государств фиксируют ряд специфических принципов функционирования местных органов власти. Так, конституции Италии 1947 г. (ст. 115, 116, 118, 199), Греции 1975 г. (п. 2 ст. 102), Испании 1978 г. (ст. 137), Португалии 1976 г. (ст. 227), Румынии 1991 г. (ст. 119) и ряда других стран провозглашают принцип автономии как необходимый атрибут управления на местах. При этом Основной закон Португалии под автономией подразумевает демократическое участие граждан в управлении социально-экономическим развитием, стимулировании и защите местных интересов, а также в укреплении национального единства и солидарности между всеми португальцами. Конституция Испании (ст. 2, 138) упоминает также о принципе солидарности между автономными организациями как способе установления справедливости и адекватного равноправия между разными частями испанской территории. Статья 59 Основного закона Монголии закрепляет принцип, согласно которому управление на местах строится на основе объединения самоуправления с государственным управлением.

Конечно, конституционные положения о местном управлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, прежде всего в специальных законах о местном управлении (Закон Дании 1968 г. о местном управлении, Закон Хорватии 1992 г. о местном самоуправлении и управлении). Отдельными законами может регламентироваться деятельность представителей государственной администрации на местах (например, Закон Албании 1992 г. о префектах).

Местное управление и самоуправление регламентируется также законами о статусе членов местных представительных органов (Закон Литвы 1990 г. о статусе членов местного совета).

Немалую роль в регулировании местного управления во всех государствах играют законы, посвященные налогообложению, государственному и местным бюджетам (нормы таких законов относятся к финансовому праву). Примерами таких законов могут служить Закон Португалии 1979 г. о местных финансах; Закон Эстонии 1993 г. о бюджетах органов местного самоуправления; Закон Румынии 1994 г. о местных пошлинах и налогах.

В ряде государств (например, в Дании), своеобразным неформальным способом регулирования местного управления является заключение соглашений между центральной властью и влиятельными ассоциациями местного самоуправления. Здесь многие вопросы местного налогообложения, финансов, займов, регулируются не столько с помощью законодательных актов, сколько путем внесения соответствующих положений и необходимых соглашений.

• [1] Токвиль Л. де. Указ. соч. С. 79−88.