Региональный аспект бюджетной реформы

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• — цели бюджетной реформы на региональном уровне;
• — инициативы субъектов РФ по внедрению программного бюджетирования;
• — примеры бюджетных программ на региональном уровне;

уметь

• — охарактеризовать достижения регионов в сфере реформирования бюджетного процесса;
• — привести основные трудности, с которыми сталкиваются региональные органы власти при осуществлении бюджетной реформы;

владеть навыками

— определения мероприятий бюджетной реформы в регионах, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов на региональном уровне.

Предусмотренные Концепцией реформирования бюджетного процесса концептуальные подходы по реформированию бюджетного процесса на федеральном уровне, а также основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, в ходе бюджетной реформы органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовалось утвердить собственные планы по реализации Концепции. Следуя поставленным целям, многие регионы копировали основные федеральные документы.

Вместе с тем следует отметить, что бюджетная реформа в различных регионах происходит с разной скоростью.

В представленной главе рассмотрен опыт субъектов РФ по внедрению основных элементов бюджетирования, ориентированного на результат.

Ключевые понятия

Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетные целевые программы, повышение эффективности бюджетных расходов на региональном уровне

Бюджетная реформа в России, начавшаяся с утверждения на федеральном уровне Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., распространилась на региональный и муниципальный уровень, многие регионы копируют опыт федеральной реформы. В субъектах РФ создаются специальные комиссии по повышению эффективности использования бюджетных средств, одобряются планы мероприятий по переходу на программно-целевое финансирование бюджета, внедряются принципы среднесрочного бюджетного планирования, утверждаются новые порядки подготовки и реализации региональных бюджетных программ, в бюджетный процесс включаются процедуры подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

С одной стороны, это объясняется тем, что предусмотренные Концепцией реформирования бюджетного процесса концептуальные подходы по реформированию бюджетного процесса на федеральном уровне, а также основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, в ходе бюджетной реформы органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовалось утвердить собственные планы по реализации Концепции.

С другой стороны, деятельность региональных и особенно муниципальных органов власти связана непосредственно с оказанием услуг населению в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Доля бюджетных услуг в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образованиях является преобладающей, их выделение и систематизация приобретают ключевое значение для повышения эффективности бюджетных расходов на региональном уровне.

Некоторые регионы сразу после утверждения Правительством России Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. уже в 2004 г. на своем уровне приняли ряд документов, связанных с проведением бюджетной реформы в субъектах РФ. Среди таких основополагающих документов следует отметить:

• — План мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004- 2006 гг.;
• — Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств регионального бюджета;
• — Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств регионального бюджета;
• — порядок разработки среднесрочного финансового плана субъекта РФ и проекта регионального бюджета на очередной финансовый год.

Например, распоряжением Правительства Республики Карелия от 02.10.2004 № 446р-П утверждены План мероприятий по реализации Концепции и Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия.

В целом указанный документ распространяет порядок подготовки докладов, принятый на федеральном уровне, на средства бюджета Республики Карелия, а также рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований Республики Карелия разработать и реализовать собственные планы по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах.

Пример

Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия Положение устанавливает основные принципы и правила подготовки и представления докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия.

Подготовка докладов осуществляется для расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации и Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах принципа эффективности использования бюджетных средств.

Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение населения Республики Карелия и Правительства Республики Карелия информацией о результатах и целях бюджетной политики, формирование проектов перспективного финансового плана и бюджета Республики Карелия на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств бюджета Республики Карелия для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих органов исполнительной власти Республики Карелия.

На основе докладов главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия в порядке, установленном Правительством Республики Карелия, составляется сводный доклад Правительства Республики Карелия о результатах и основных направлениях деятельности. Подготовка докладов осуществляется главными распорядителями средств бюджета Республики Карелия с участием подведомственных им бюджетных учреждений, по которым главный распорядитель средств бюджета Республики Карелия в соответствии с действующим бюджетным законодательством Республики Карелия формирует бюджетные проектировки на очередной финансовый год.

Доклад состоит из текстовой части и приложения «Оценка результативности расходов бюджета Республики Карелия» .

В тексте доклада формулируются стратегические цели главного распорядителя средств бюджета, подведомственных ему бюджетных учреждений и организаций с учетом общенациональных и республиканских приоритетов развития Республики Карелия с указанием соответствующих стратегических документов, нормативно-правовых актов Российской Федерации и Республики Карелия. Доклад должен содержать аргументированные обоснования необходимости достижения заявленных стратегических целей.

Для каждой стратегической цели приводятся формулировки и краткие характеристики соответствующих тактических задач (основных направлений деятельности) главного распорядителя средств бюджета.

В целях обоснования реалистичности системы целей и задач описание каждой тактической задачи должно включать перечень и подробное описание мероприятий, направленных на ее решение, на плановый период и очередной год.

Стратегические цели, тактические задачи и мероприятия формулируются в соответствии с функциями и полномочиями органов государственной власти Республики Карелия, утвержденными положениями и иными актами, регламентирующими деятельность соответствующих органов государственной власти Республики Карелия.

По каждой стратегической цели, тактической задаче приводятся фактические (ожидаемые) и целевые (планируемые) значения показателей, характеризующих непосредственные и конечные результаты деятельности главного распорядителя средств бюджета.

В докладе приводится мониторинг результативности и качества бюджетных услуг в отчетном периоде.

Доклады представляются в Комиссию Правительства Республики Карелия по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство экономического развития Республики Карелия и Министерство финансов Республики Карелия в сроки, установленные Правительством Республики Карелия.

Постановлением Правительства Республики Карелия от 07.02.2005 № 9-П также утверждено Положение о Комиссии Правительства Республики Карелия по повышению результативности бюджетных расходов. Согласно данному Положению, основными задачами Комиссии являются:

• а) обеспечение согласованных действий органов исполнительной власти Республики Карелия, а также взаимодействие с органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Карелия при проведении бюджетной реформы;
• б) рассмотрение и оценка докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия;
• в) рассмотрение проектов нормативных правовых актов и предложений, затрагивающих вопросы:
  • — исключения дублирования функций и полномочий органов исполнительной власти Республики Карелия;
  • — завершения процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти Республики Карелия и органами местного самоуправления;
  • — оптимизации структуры и функций государственных учреждений и государственных унитарных предприятий Республики Карелия.

Во исполнение распоряжения Правительства Республики Карелия от 02.10.2004 № 446р-П Министерством финансов Республики Карелия разработаны и утверждены приказом от 26.10.2004 № 292 Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия.

Приказом Министерства финансов Республики Карелия от 13.04.2005 № 84 утвержден Порядок оценки докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия. Данным документом, в частности, определен порядок представления и оценки Докладов, а также методика оценки пакета документов, представляемых одновременно с Докладом. Так, пакет документов (Заявка) глав;

ного распорядителя средств бюджета Республики Карелия, представляемый на рассмотрение Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, помимо Доклада может дополнительно включать:

• 1) таблицу, характеризующую организацию бюджетного процесса и бюджетного учета;
• 2) аналитические таблицы распределения средств, необходимых для реализации бюджетных целевых программ;
• 3) форму оценки объемов финансирования бюджетных целевых программ (с распределением по годам).

К Заявке прилагаются заполненные главным распорядителем оценочные таблицы.

Министерство финансов Республики Карелия проводит проверку соответствия представленных оценок Заявок установленной методике и направляет свои заключения на представленные Заявки в Комиссию.

В случае если оценка определенной части Заявки по заключению Министерства финансов Республики Карелия составляет менее 65% суммы баллов согласно оценке, представленной главным распорядителем средств бюджета, указанная часть исключается из заявки и оценке не подлежит. В случае исключения по данному основанию из Заявки Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Заявка снимается с рассмотрения и возвращается главному распорядителю средств бюджета на доработку.

Комиссия рассматривает и принимает решение о распределении средств между главными распорядителями средств бюджета на основании оценки представленных Заявок, а также заключения Министерства финансов Республики Карелия на представленные Заявки и предложений по распределению средств. Принятое решение о распределении средств между главными распорядителями средств бюджета доводится Комиссией до главных распорядителей средств бюджета и Министерства финансов Республики Карелия в трехдневный срок.

Не остались без внимания регионального законодателя и бюджетные целевые программы, финансирование которых осуществляется из бюджета субъекта РФ. Так, закон Республики Карелия от 06.10.2005 № 909-ЗРК «О бюджетных целевых программах Республики Карелия» регулирует отношения, возникающие при разработке, утверждении и реализации бюджетных целевых программ, финансируемых за счет средств бюджета Республики Карелия.

Согласно данному документу целевые программы могут быть следующих видов (как показано на схеме).

Рис. 35.2. Виды бюджетных целевых программ в Республике Карелия Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их реализации.

Государственным заказчиком-координатором или государственным заказчиком целевой программы являются органы исполнительной власти Республики Карелия, определяемые Правительством Республики, одновременно являющиеся главными распорядителями бюджетных средств, выделяемых на реализацию целевой программы в соответствии с законом о бюджете Республики Карелия на соответствующий финансовый год.

Инициаторами постановки проблем для решения программно-целевыми методами могут выступать любые юридические и физические лица, органы государственной власти и органы местного самоуправления Республики Карелия.

Программы социально-экономического развития Республики Карелия и региональные целевые программы являются долгосрочными целевыми программами со сроком реализации более трех лет.

Отраслевые целевые программы являются среднесрочными целевыми программами со сроком реализации более одного года до трех лет включительно.

Ведомственные целевые программы могут быть как среднесрочными со сроком реализации более одного года до трех лет включительно, так и краткосрочными со сроком реализации до одного года.

Концепция целевой программы представляется в орган исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченный на решение вопросов в соответствующей сфере деятельности.

Далее происходит оценка представленной концепции целевой программы по следующим критериям:

• 1) значимость проблемы;
• 2) невозможность комплексно решить проблему за счет использования существующих механизмов и необходимость государственной поддержки для ее решения;
• 3) эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для распространения достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства, для улучшения уровня жизни населения, групп населения;
• 4) необходимость учета межотраслевых и отраслевых связей для решения проблемы.

Правительство Республики на основе представленных предложений принимает решение об одобрении концепции целевой программы и разработке соответствующей целевой программы, устанавливает предельные объемы финансирования, определяет государственного заказчика-координатора.

Пример

Региональная целевая программа «Развитие сферы культуры в Республике Карелия на период до 2012 года» .

Основные цели и задачи Программы направлены на сохранение самобытности многонациональной культуры Карелии, ее культурного наследия, возрождение и развитие духовных традиций и ценностей и включение культуры в процесс социальных и экономических преобразований в качестве одного из основных элементов стратегии развития Республики Карелия.

За годы реализации Программы (2000−2005 гг.) благодаря совершенствованию системы управления отраслью на основе программно-целевого метода, разработке стратегии развития культуры и учреждений культуры, развитию проектной деятельности и социального партнерства удалось достичь позитивных результатов по созданию и интеграции информационных ресурсов библиотек Республики Карелия, поддержке и развитию материально-технического комплекса, сохранению и развитию традиционной культуры народов России в Республике Карелия; в области финансовой политики за счет привлечения средств федерального бюджета снизить нагрузку на бюджет Республики Карелия, а также сформировать бюджет развития отрасли. Главной целью Программы является развитие культуры как важного ресурса социально-экономического развития республики, социальной стабильности и духовного здоровья населения Республики Карелия. Достижение поставленных целей обеспечивается выполнением следующих задач:

• — повышение привлекательности Республики Карелия как центра культуры, образования, науки и туризма, содействие улучшению делового климата и инвестиционной привлекательности;
• — развитие социальной и экономической инфраструктуры;
• — формирование позитивного мироощущения и идеологии здорового образа жизни, воспитание духовности, патриотизма и творческой активности новых поколений жителей республики;
• — развитие межрегиональных, международных связей, в том числе приграничных связей с Европейским Союзом.

Сроки реализации Программы 2007−2012 гг.

В Программе предусматривается реализация следующих мероприятий:

• — обеспечение сохранности историко-культурного наследия Республики Карелия;
• — формирование и использование ресурсов культуры в целях социально-экономического развития республики в условиях информационного общества;
• — поддержка молодых дарований, сохранение и развитие системы образования в сфере культуры;
• — адресная поддержка профессионального искусства, литературы и творчества;
• — формирование системы непрерывного профессионального образования.

Предельный объем средств на Программу рассчитан в ценах соответствующих лет и составляет 2129,8 млн руб., в том числе:

• — за счет средств бюджета Республики Карелия — 1290,3 млн руб.,
• — за счет прочих источников — 839,5 млн руб.

Расходы на строительство объектов культуры предусматриваются в долгосрочной Адресной инвестиционной программе Республики Карелия на 2005 г. и до 2010 г.

Финансирование Программы осуществляется за счет средств бюджета Республики Карелия.

Государственный заказчик Программы — Министерство культуры и по связям с общественностью Республики Карелия.

Программа способствует сохранению и восстановлению историко-культурной среды территорий — мест формирования традиционной культуры и жизнедеятельности народов, проживающих на территории Республики Карелия.

Программой предусмотрено создание и развитие на территории республики туристской инфраструктуры, что позволит получить прямой экономический эффект и повысить социально-экономическое развитие территорий, усилить социальную направленность экономики, обеспечить общий рост занятости населения.

Важным результатом реализации Программы станет рост дополнительных инвестиций в сферу культуры Республики Карелия и рост инвестиций, полученных за счет развития туризма.

На региональном уровне по аналогии с федеральным происходит разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Так, указом Главы Республики Карелия от 08.09.2007 № 126 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Распоряжением Правительства Республики Карелия от 29.09.2007 № З57р-П также утверждены методические рекомендации по разработке административных регламентов.

Пример

Административный регламент Управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия предоставления государственной услуги по государственной регистрации заключения брака Административный регламент разработан в целях повышения качества исполнения и доступности результатов предоставления государственной услуги по государственной регистрации заключения брака, создания комфортных условий для граждан.

Административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Управления ЗАГС Республики Карелия, порядок взаимодействия между территориальными отделами ЗАГС и с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Республики Карелия, органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по государственной регистрации заключения брака.

Государственная регистрация заключения брака устанавливается в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, а также в интересах государства.

Получателями государственной услуги являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, зарегистрированные на территории РФ в соответствии с действующим законодательством.

Государственная услуга предоставляется любым территориальным отделом ЗАГС на территории РФ по выбору граждан, вступающих в брак. Предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры:

• 1) консультирование по процедуре предоставления государственной услуги;
• 2) подача заявления о заключении брака;
• 3) рассмотрение заявления о заключении брака;
• 4) выдача извещения об отказе в государственной регистрации заключения брака;
• 5) составление записи акта о заключении брака;
• 6) оформление свидетельства о заключении брака;
• 7) государственная регистрация заключения брака.

В результате предоставления государственной услуги гражданин получает:

• — свидетельство о заключении брака;
• — извещение об отказе в государственной регистрации заключения брака.

Аналогичные документы приняты и во многих других субъектах РФ. Предпринят также ряд шагов по развитию среднесрочного бюджетного планирования на региональном уровне, выделению и систематизации расходных обязательств, внедрению бюджетных целевых программ, совершенствованию мониторинга бюджетного сектора, изменению законодательства о бюджетном процессе.

В целях обеспечения реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов.

С целью поддержки и стимулирования регионов, принявших региональные программы повышения эффективности бюджетных расходов, принято постановление Правительства РФ от 31.12.2010 № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов» .

Указанные субсидии предоставлялись субъектам РФ (не более 15 ежегодно) при соблюдении требований бюджетного законодательства и выполнении условий предоставления субсидий, а также достижении наилучших результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в отчетном году и положительной динамики данных результатов.

Минфином России был утвержден приказ от 26.07.2013 № 75н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов» .

В 2011 г. субъектами РФ, получившими субсидию на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов по итогам проведенного конкурсного отбора были определены: Омская область, Ярославская область, Астраханская область, Владимирская область, Ставропольский край, Республика Карелия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Бурятия, Республика Алтай, Алтайский край, Тульская область, Брянская область, Республика Коми, Чувашская Республика — Чувашия, Курганская область.

В 2012 г. такими регионами стали: Чеченская Республика, Брянская область, Оренбургская область, Республика Коми, Чувашская Республика — Чувашия, Удмуртская Республика, Забайкальский край, Краснодарский край, Курганская область, Республика Тыва, Республика Башкортостан, Тамбовская область, Мурманская область, Республика Адыгея (Адыгея), Приморский край.

В целом следует отметить, что региональное законодательство о бюджетном процессе всегда реагирует на каждое изменение федерального законодательства. Несмотря на то, что БК субъекты РФ наделены достаточно широкими полномочиями по организации собственного бюджетного процесса, а вся бюджетная реформа в Российской Федерации направлена на повышение их самостоятельности и ответственности, региональные органы государственной власти продолжают следовать проверенному методу — фактически копировать федеральные нормативные правовые акты. Вместе с тем для продвижения бюджетной реформы, а также с целью реализации ее принципов, заложенных на федеральном уровне, такой принцип стандартизации регионального законодательства имеет положительный эффект.