Доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: понятие и содержание

ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ ПО ВОПРОСАМ, КАСАЮЩИМСЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ

Понятие «доступ к правосудию», не свойственное белорусской правовой системе, появилось в ней в связи с подписанием и последующим утверждением Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 года № 726 Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской). Этот международный документ, принятый под эгидой Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций на IV Конференции Комитета экологической политики Европейской экономической комиссии 23−25 июня 1998 года и вступивший в силу 30 октября 2001 года, оценивается политиками как «самый амбициозный шаг в области «экологической демократии». По мнению европейских специалистов, Орхусская конвенция представляет собой новый вид соглашения в области окружающей среды. Предмет Конвенции — это взаимоотношение между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды. В силу этого документ предоставляет общественности публичные права и налагает на государства-участников обязательства по обеспечению триады прав: доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Таким образом, она увязывает охрану окружающей среды с нормами в области прав человека. В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Конвенции «каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации… не рассмотрена, неправомерно отклонена, будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена или что в каком-либо ином отношении к его просьбе проявлен несоответствующий подход, имело доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе…». Целью доступа к правосудию в соответствии с данной Конвенцией является предоставление гражданам возможности прибегнуть к силе закона в случае нарушения их прав в области охраны окружающей среды. Таким образом всем участникам (государству, органам управления, гражданам, общественным объединениям) предоставляются равные возможности, в том числе и через право добиваться справедливости посредством судебной или административной процедуры.

Статья 60 Конституции Республики Беларусь закрепляет положение, в соответствии с которым каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом. Однако нормы Орхусской конвенции трактуют понятие «доступ к правосудию» шире, поскольку предполагают возможность не только судебного разрешения конфликта, но и разрешения его «в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом». Этому положению Конвенции соответствует статья 59 Конституции, которая устанавливает, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности». Для определения соотношения норм международного документа, декларирующего доступ к правосудию, и национального законодательства, определяющего круг субъектов, наделенных правом доступа к правосудию, представляет интерес анализ ряда понятий, данных в Орхусской конвенции. В частности, речь идет об «общественности» и «заинтересованной общественности», в определенных случаях наделяемых процессуальной правоспособностью. Конвенция определяет общественность как одно или более чем одно физическое или юридическое лицо в соответствии с национальным законодательством и практикой их ассоциации, организации или группы. Европейские эксперты полагают, что это понятие в Конвенции трактуется таким образом, чтобы предоставить права, декларируемые ею, наибольшему числу заинтересованных в этом лиц. При этом Конвенция не делает ссылки на необходимость регистрации и обретения правосубъектности группы лиц с целью последующего обращения в государственные органы по вопросам, ею регулируемым. Вместе с тем, никто не может быть исключен из определения «общественность» по признаку гражданства, национальной принадлежности или местожительства, а в случае юридического лица — по месту регистрации юридического лица (п. 9 ст. 3 Конвенции), или «по признаку его зарегистрированного местонахождения или фактического центра деятельности». Другими словами, Конвенция исходит из возможностей, предоставляемых национальными законодательствами, определяя круг лиц, которые могут реализовать право на доступ к правосудию через судебную процедуру, как субъектов, признаваемых таковыми по процессуальному законодательству государства — Стороны Конвенции. Согласно статьям 58−59 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ГПК) гражданская процессуальная правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, а также за организациями, не являющимися юридическими лицами. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица обладают гражданской процессуальной правоспособностью в соответствии с законодательством Республики Беларусь".

Правовое положение общественных экологических объединений закреплено в Законе «Об охране окружающей среды» в виде объема прав и обязанностей в области охраны окружающей среды, среди которых право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, а также право предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду (ст. 15).

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить следующие формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды…

Жалоба на действия (бездействия) должностных лиц государственных органов. Законодательством предусмотрена возможность обращения в государственные органы, иные организации (должностным лицам) с жалобой, рассматриваемой как требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездействием) должностных лиц государственных органов, иных организаций или граждан. Порядок такой формы доступа к правосудию, включая требования, предъявляемые к письменным обращениям, сроки их направления и рассмотрения, порядок рассмотрения урегулирован Законом об обращениях граждан, согласно статье 1 которого обращения считаются разрешенными, если поставленные в них вопросы рассмотрены, приняты необходимые меры и гражданам письменно даны ответы в установленные сроки.

Обжалование действий (бездействий) государственных органов и иных юридических лиц, а также должностных лиц, ущемляющих экологические права граждан, возможно также и в судебном порядке.

Жалоба в соответствии со статьей 354 ГПК подается в суд после обжалования действия государственного органа, юридического лица, а также организации, не являющейся юридическим лицом, должностного лица, вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, юридическому лицу, организации, должностному лицу, который обязан рассмотреть ее и о результатах сообщить гражданину в месячный срок. По результатам выносится одно из следующих решений:

• — при признании обжалуемых действий (бездействия) неправомерными, ущемляющими права гражданина — решение об обоснованности жалобы и обязанности устранить допущенное нарушение;
• — при установлении, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом — решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду. С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждан Конституция Республики Беларусь гарантирует право взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда.

В соответствии со статьей 102 Закона «Об охране окружающей среды» вред, причиненный личности и имуществу гражданина в результате вредного воздействия на окружающую среду, подлежит возмещению в полном объеме. Понятие «вред» имеет гражданско-правовой характер. Согласно статье 933 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК) вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме причинившим его лицом. Согласно статье 101 Закона «Об охране окружающей среды» вред, причиненный окружающей среде посредством ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, деградации, разрушения компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также иного вредного воздействия на окружающую среду, подлежит возмещению лицом, его причинившим, добровольно или по решению суда в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Иск о приостановлении или прекращении вредной деятельности. В соответствии со статьями 13, 15 Закона «Об охране окружающей среды» гражданам и общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, предоставлено право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, а также предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду. На наш взгляд, право на предъявление иска о возмещении вреда и право требовать в судебном порядке приостановления или прекращения экологически вредной деятельности — разные права, поскольку согласно части 1 статьи 934 ГК сама опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Согласно статье 100 действующей редакции Закона 2002 года «Об охране окружающей среды» в числе мер, применяемых при нарушении требований в области охраны окружающей среды, называется право Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов и иных специально уполномоченных республиканских органов государственного управления выносить решения об ограничении или приостановлении работы отдельных производств, цехов и иных объектов. Ограничена или приостановлена экологически опасная деятельность может быть и по решению суда.

В юридической литературе называют иные возможные формы доступа к правосудию, в частности к таковым относят обращение к омбудсмену (уполномоченному по правам человека).

В североевропейских государствах, где изначально сложился институт омбудсмена, в его юрисдикцию, как правило, входит рассмотрение всех аспектов деятельности государственных органов в целях обеспечения «надлежащего осуществления административных функций», поэтому жалобы, передаваемые уполномоченному по правам человека, могут касаться отношений, регулируемых Орхусской конвенцией. Так, в ходе переговоров по Конвенции Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция сделали заявление о том, что этот институт «соответствует требованиям Конвенции с практической точки зрения», хотя уполномоченный по правам человека не принимает имеющих обязательную силу решений и не выносит судебных предписаний и запрещений.

В заключение, хотелось бы отметить, что действующее законодательство предоставляет общественности широкие возможности для судебной защиты прав, предусмотренных Орхусской конвенцией, и за последние пять лет фактически с нуля появилась практика обращений в суды по таким спорам (в настоящее время имеется 17 рассмотренных судебных дел). Реализация права на доступ к правосудию по вопросам, регулируемым Конвенцией, получила развитие на протяжении последних четырех лет — если к 2010 году имелось одно судебное дело и одна попытка обращения в суд, то к 2014 — около двадцати дел. Примерно третья часть дел не была рассмотрена судами со ссылкой, что спор им не подведомствен, однако остальные были приняты к производству и по ним вынесены решения (одно дело в настоящее время находится в производстве). Отсутствие судебной практики по такого рода делам в значительной степени затрудняет рассмотрение их судами. Судебная практика по делам экологической направленности в защиту общественных интересов не фиксируется специальным образом в реестрах государственной статистики, не ведут такого учета и суды.

Анализ судебных дел позволяет отметить, что:

• — суды не готовы к рассмотрению дел по защите экологических прав, нет соответствующей подготовки у судейского корпуса, а также органов прокуратуры, адвокатуры. В некоторых случаях у судей отсутствует представление об Орхусской конвенции. В последующем многое зависит от профессиональных качеств судьи, насколько он в состоянии быстро освоить новую сферу правоотношений;
• — получение квалифицированной юридической помощи по такого рода делам ограничено ввиду малого числа специалистов, достаточно глубоко знающих данную проблематику;
• — суды, ввиду отсутствия обобщенной практики и опыта рассмотрения такого рода споров, не имеют никакой позиции, как их рассматривать. Ввиду этого, они часто опасаются принимать какое-либо решение по делу;
• — наиболее ярко проблема доступа к правосудию выражается в стремлении суда уклониться от рассмотрения споров по вопросам, регулируемых Орхусской конвенцией, которое прослеживается в делах, где стороной спора выступает орган государственной власти. В шести случаях суды просто отказались рассматривать дела, приняв решение, что спор неподведомственен суду. Обжалование таких решений в вышестоящие инстанции не помогло восстановить нарушенное право на доступ к правосудию. Представляется, что необходимо вмешательство на уровне Верховного Суда, который разъяснил бы судам, что экологические споры подведомственны суду и законодательством не предусмотрен иной порядок их рассмотрения; правосудие общественный экологический
• — в ряде случаев обращение в суд и нахождение дела в производстве явилось причиной того, что ответчики по делу исполняли заявленные требования добровольно, не дожидаясь рассмотрения дела судом, чтобы избежать процедуры принудительного исполнения.

Данное обстоятельство также указывает на первоначально низкий уровень понимания субъектами экологических правоотношений своих прав и обязанностей, который возрастает по мере развития дела, что бесспорно свидетельствует о возможности повышения правовой культуры в сфере экологических правонарушений.