Виды источников жилищного права

Источниками жилищного права, как указывалось выше, являются различные нормативные правовые акты. В данном случае под жилищным правом подразумевается совокупность (система) правовых норм, регулирующих жилищные отношения. При этом еще раз обратим внимание на то, что жилищные нормы содержатся не только в актах, относящихся к жилищному законодательству (ст. 5 ЖК РФ), но и в иных правовых актах, в том числе в Конституции. В связи с этим все источники жилищного нрава в зависимости от их значения (юридической силы) и места в системе актов, содержащих нормы рассматриваемого нами права, можно подразделить на четыре вида:

• — Конституция РФ, конституции республик и уставы других субъектов РФ;
• — жилищное законодательство (нормативные правовые акты, относящиеся к данной отрасли законодательства). Эти акты называются в ст. 5 ЖК РФ;
• — иные правовые акты (не относящиеся к актам жилищного законодательства, но содержащие нормы жилищного права, например ГК РФ, в частности его гл. 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» (ст. 288−293) и 35 «Наем жилого помещения» (ст. 671 — 688);
• — международные договоры РФ по жилищным вопросам (ст. 9 ЖК РФ).

Конституция является правовой базой для любой отрасли права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). В Конституции содержатся нормы жилищного права, например в ст. 40, в которой говорится о праве каждого человека и гражданина на жилище и недопустимости произвольного лишения жилища, и в ст. 25, в которой провозглашен принцип неприкосновенности жилища. Нормы указанных статей Конституции получили свое закрепление и развитие в ст. 2 и 3 ЖК РФ. Однако Конституция важна не только наличием отраслевых (жилищных) норм, но и содержанием других норм и положений, которые обязаны соблюдать органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения (ч. 2 ст. 15). В частности, в соответствии со ст. 72 (п. «к») Конституции жилищное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция предоставляет субъектам РФ право иметь собственное жилищное законодательство, определяя одновременно пределы осуществления такой законодательной деятельности. Согласно ст. 72 Конституции субъекты РФ вправе издавать свои законы по предметам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В этом случае субъекты РФ вправе (при отсутствии федеральных законов) в опережающем порядке принимать свои законы, которые после издания федерального закона должны быть приведены в соответствие с последним^[1].

Регулирование жилищных отношений в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ имеет особенности, связанные с тем, что в данной сфере могут осуществлять законодательное регулирование как Российская Федерация, так и ее субъекты. Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции). До принятия федерального закона (или иного нормативного акта) республика, край, область или другой субъект РФ осуществляет законодательное регулирование по соответствующему предмету совместного ведения путем принятия законов и иных нормативных правовых актов на своем уровне. После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие ним. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, не приведенные в соответствие с федеральным законом, применению не подлежат.

Конечно, основной правовой массив жилищного права составляет жилищное законодательство, акты которого принимаются на федеральном, региональном и местном уровнях (ст. 5 ЖК РФ).

Касаясь иных правовых актов, содержащих нормы жилищного права, следует подчеркнуть, что источниками жилищного права, например, являются федеральные законы, принятые недавно в рамках Программы «Доступное жилье». В их число входят, например, следующие Федеральные законы:

• — от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» ;
• — от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» ;
• — от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» (далее — Закон о жилищных накопительных кооперативах).

В Конституции (ч. 4 ст. 15) и ЖК РФ (ст. 9) говорится о приоритете норм международного права (международноправовых актов) перед национальным законодательством. В международном праве содержится большое количество принципов и норм, признаваемых в основном всем международным сообществом (общепризнанные принципы и нормы). Необходимо отметить, что эти принципы и нормы должны быть признаны обязательными Российской Федерацией. Без этого они не могут стать частью ее правовой системы. Нормы международных договоров РФ имеют преимущественную силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения. В связи с этим в случае несоответствия или противоречия между законодательством и международным договором правоприменительные органы должны применять правила последнего. Правила о преимущественной силе международных договоров распространяются на федеральные законы, законы, принимаемые субъектами РФ, и другие нормативные акты. Они касаются всех законов, независимо от времени их применения: до и после заключения договора. Международные договоры могут обладать приоритетом только в отношении законов и не могут иметь преимущества над конституционными нормами.

Что касается актов международного характера по жилищным вопросам, в частности международных соглашений между странами СНГ, то в данном случае следует говорить об отсутствии должной правовой базы в области жилищных отношений. Нс предпринимается со стороны России и других стран СНГ каких либо попыток, направленных на унификацию (сближение) жилищного законодательства данных стран, как это, например, осуществляется по гражданскому законодательству. В частности, 17 февраля 1996 г. принят Модельный Гражданский кодекс (часть третья) для государств — участников Содружества Независимых Государств как рекомендательный законодательный акт^[2]. Более того, в российском жилищном законодательстве последних десяти лет наблюдается тенденция по «урезанию» жилищных прав иностранных физических лиц (иностранных граждан и лиц без гражданства): запрещена приватизация занимаемых ими по договорам социального найма жилых помещений (Закон о приватизации), не предусмотрено предоставление этим лицам, нуждающимся в жилых помещениях, «социального жилья» (ч. 5 ст. 49 ЖК РФ). В данном случае сторонники данной тенденции забывают, что речь идет, как правило, о наших бывших соотечественниках (лицах, проживавших или родившихся на территории СССР, но по каким-либо причинам не получивших российское гражданство). К сожалению, это делается в противовес развитию между странами СНГ экономических (хозяйственных), культурных и иных связей. Имеющиеся в российском жилищном законодательстве ограничения в отношении иностранных физических лиц могут быть сняты, как следует из ст. 15 Конституции и ст. 9 ЖК РФ, путем принятия соответствующих международных договоров^[3].

• [1] См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М, 1999. С. 127, 328.
• [2] Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1996. № 10.
• [3] По данному вопросу см. также подпараграф 2.3.5 настоящего учебника.