Принципы земельного права

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется с учетом принципов земельного права. Опираясь на общетеоретическую характеристику принципов права^[1], принципы земельного права можно определить как основополагающие, исходные начала, устанавливающие сущность, структуру и смысл правового регулирования земельных отношений. Принципы земельного права могут быть прямо сформулированы в земельном законодательстве, приобретая тем самым юридическую силу нормы права, либо вытекать из смысла нормативного правового акта. В последнем случае принципы, не обладая ясно выраженной юридической силой, формулируются путем толкования норм земельного нрава и выявления цементирующих, основополагающих идей закона. Принципы земельного права предназначены для обеспечения единообразия правового регулирования определенной группы общественных отношений, а также правильного понимания и применения права при его практической реализации. С точки зрения юридической техники, те принципы земельного права, которые прямо указаны в земельном законодательстве в качестве принципов, сформулированы в достаточно абстрактной форме — они прямо не определяют прав и обязанностей субъектов земельных отношений, за их нарушение не наступает юридическая ответственность. Однако, закрепляя идею законодателя об общем смысле закона, принципы играют важную практическую роль, помогая правильно применить другие нормы, в том числе неясно сформулированные, и устранить пробелы.

Сущность и содержание земельного права составляют как общие принципы, определяющие смысл всех отраслей российского права, так и отраслевые принципы земельного права, отражающие специфику земельных правоотношений. К общим принципам, как правило, относят принципы социальной справедливости, гуманизма, равноправия, законности, демократизма И др.

Отраслевые принципы земельного права закреплены в земельном законодательстве или могут быть сформулированы в теории права, правоприменительной практике исходя из цели и смысла правового регулирования определенной группы общественных отношений. Наиболее универсальное значение для регулирования земельных отношений имеют принципы, выраженные в кодифицированном акте земельного законодательства — ЗК РФ.

Осмыслению, оценке и выявлению принципов земельного права большое внимание уделяется в науке земельного права^[2]. Основываясь на обобщении достижений научной мысли по этому вопросу и опираясь на анализ земельного законодательства, можно выделить следующие наиболее универсальные принципы земельного права:

• — признание значения земли как основы жизни и деятельности человека, как природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества;
• — многообразие форм собственности на землю и земельные участки с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков;
• — разграничение государственной собственности на землю;
• — сочетание публичных и частных интересов при регулировании использования и охраны земель;
• — определение правового режима земель исходя из их деления на категории по целевому назначению;
• — охрана и рациональное использование земель;
• — платность землепользования;
• — приоритет сохранения ценных земель, в том числе ценных земель сельскохозяйственного назначения;
• — государственное управление земельными отношениями.

Принцип признания значения земли как основы жизни и деятельности человека, как природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества прямо закреплен в ст. 1 ЗК РФ. В данном принципе установлена основополагающая роль земли в жизни общества. Это означает, что граждане не могут быть лишены доступа к землям для удовлетворения своих, по крайней мере, жизненно важных потребностей, так как земля — это основа жизни и деятельности человека (без основы не может быть жизни). Такой доступ не может быть безграничным и абсолютно свободным для всех, учитывая многообразие потребностей и интересов людей по отношению к земле, бесконтрольная реализация которых может стать разрушительной для самой земли. Поэтому сохранение земель как основы жизни и деятельности людей должно учитывать сложный статус земель как природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества. Это означает, что в законодательстве должны быть предусмотрены достаточные меры по охране земель от деградации, обеспечение рационального использования земель и возможность выделения земельных участков и установления по отношению к ним имущественных прав отдельных субъектов. Данный принцип положен в основу гл. II ЗК РФ «Охрана земель», Закона о мелиорации земель. Он также определяет содержание обязанностей собственников, пользователей, в том числе обязанность осуществлять мероприятия по охране земель (ст. 42 ЗК РФ). Статус земли как природного ресурса учитывается при регулировании отношений землепользования, который, в частности, выражен в положениях ЗК РФ, определяющих цели землепользования, допустимые виды использования земель, а также ответственность за загрязнение земель, использование земель способами, которые ведут к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительному ухудшению экологической обстановки. Одновременно земля выступает недвижимым имуществом, что означает использование методов гражданско-правового регулирования при определении допустимых прав на земельные участки, гарантий их защиты. Так, прекращение и ограничение прав граждан и юридических лиц допускается при наличии определенных оснований (ст. 45 ЗК РФ).

Изъятие земель допускается только для государственных и муниципальных нужд с компенсацией стоимости и убытков. Собственники имеют право по своему усмотрению свободно использовать земельный участок, но в соответствии с его целевым назначением, при этом не нарушая требований экологического, градостроительного и иного законодательства.

Опираясь на принцип многообразия форм собственности на землю и земельные участки с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков, земельное законодательство устанавливает все формы собственности на землю, предусмотренные ст. 9 Конституции РФ, — частную, государственную и муниципальную, а также режим этих форм собственности. С учетом особой публичной значимости отдельных видов земель либо объектов, расположенных на земельных участках, земельное законодательство устанавливает ограничения для перехода права государственной собственности в частную и ограничения для совершения сделок, допускаемых гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ запрещен оборот, т. е. передача в частную собственность и совершение иных сделок с земельными участками, занятыми объектами обороны и безопасности, объектами использования атомной энергии и др. Также имеются ограничения оборотоспособности земельных участков для иностранных граждан, которые не могут иметь в частной собственности сельскохозяйственные угодья.

Принцип разграничения государственной собственности на землю отражает федеративное государственное устройство России и общую политическую позицию, выраженную в Конституции РФ о разделении государственной власти, в том числе ее материальной основы, включая земли и другие природные ресурсы, между Россией и субъектами РФ. Разграничение государственной собственности на землю как принцип правового регулирования земельных отношений вытекает из п. «г» ст. 72 Конституции РФ, предусматривающей разграничение государственной собственности в целом. В п. «д» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею передано в исключительное ведение Российской Федерации, что предполагает физическое деление государственных земель между Россией и ее субъектами и установление полной власти России над выделенными федеральными землями. Этот принцип положен в основу правового регулирования отношений собственности на землю. Так, ст. 16−18 ЗК РФ также устанавливают два вида государственной собственности — федеральную и субъектов РФ, а в качестве одного из оснований возникновения права России и субъектов РФ указывают на разграничение государственной собственности. В других положениях ЗК РФ, Закон о введении в действие ЗК РФ определяют порядок разграничения государственной собственности на землю.

Принцип сочетания публичных и частных интересов при регулировании использования и охраны земель призван, с одной стороны, сохранить землю как основу жизни и деятельности народов России (публичный интерес), а с другой, обеспечить, не нарушая публичный интерес, гарантии каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подп. 11 ?. 1 ст. 1 ЗК РФ). Этот принцип составляет основу регулирования отношений публичной и частной собственности на землю, определения порядка предоставления земель из государственной и муниципальной собственности, совершения сделок с земельными участками, прекращения нрав на земельные участки, в том числе в порядке их изъятия для государственных и муниципальных нужд. Так, в соответствии с земельным законодательством допускается установление как публичной (государственной, муниципальной), так и частной собственности на землю. Земли, находящиеся в публичной собственности, с учетом ограничений используются гражданами для прохода, проезда, других личных нужд свободно и бесплатно. Эти земли могут предоставляться для различных хозяйственных целей преимущественно в публичном порядке (в порядке проведения аукционов). Собственники земельных участков хотя и обладают правом свободного владения, пользования и распоряжения своей собственностью, однако эта свобода ограничивается интересами охраны окружающей среды и интересами третьих лиц (публичные интересы). Они не имеют право по своему усмотрению менять целевое назначение земельных участков, обязаны не допускать загрязнения земель, соблюдать другие требования, связанные с публичными интересами. Земельные участки у собственников могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд, а также права на земельные участки граждан и юридических лиц могут быть принудительно прекращены за нарушение требований по надлежащему использованию и охране земель.

Принцип определения правового режима земель исходя из их деления на категории по целевому назначению положен в основу регулирования отношений по делению всех земель РФ на 7 категорий с установлением для каждой своего правового режима, т. е. требований, связанных с возможным использованием, ограничениями прав собственности, организацией государственного управления. В соответствии сданным принципом каждая категория земель имеет строгое целевое назначение и не может использоваться для целей, не предусмотренных для данной категории. Так, использование земель для жилищного строительства допускается только на землях населенных пунктов, а земли сельскохозяйственного назначения предоставляются только для ведения сельского хозяйства. Учитывая, что один и тот же земельный участок может быть с точки зрения его использования объектом разнообразных целей, земельное законодательство предусматривает порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

На основе принципа целевого и рационального использования земель на собственников и пользователей земельных участков возложена обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (ст. 42 ЗК РФ), экономически эффективным образом, не допуская деградации земель. Собственники земельных участков не имеют права менять целевое назначение своего участка при его отчуждении. Нецелевое использование, а также неиспользование земельного участка в течение трех лет, использование земельного участка способами, которые ведут к существенному снижению плодородия почв (т.е. нерациональное использование), влекут прекращение права на земельный участок, но решению суда.

Платность землепользования как принцип земельного права наполняет содержанием нормы земельного законодательства, регулирующие финансовые аспекты земельных отношений. Так, по общему правилу землепользование является платным. Плата включает земельный налог, который вносят собственники и пользователи земельных участков, за исключением арендаторов, и арендную плату, которую уплачивают арендаторы. Отношения по внесению земельного налога регулируются НК РФ, в соответствии с которым данный налог является местным и поступает в местный бюджет. Плата не вносится за земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам. Такими, к примеру, могут быть земли запаса, земли фонда перераспределения земель (сельскохозяйственные земли), не предоставленные в пользование земли лесного или водного фонда. Налоговое законодательство также устанавливает льготы по уплате земельного налога, освобождая от его уплаты, скажем, религиозные организации (ст. 395 НК РФ).

В определении содержания земельного законодательства большое значение имеет принцип приоритета сохранения цепных земель, в том числе ценных земель сельскохозяйственного назначения. Данный принцип означает, что если по отношению к земельному участку или землям, обладающим особо ценными характеристиками, имеются одновременно экономические и неэкономические интересы (эстетические, культурные, научные), то их использование для экономических целей может допускаться в установленных законом случаях, при условии, что такое использование не приведет к нарушению неэкономических интересов. Исходя из данного принципа, выделена категория земель особо охраняемых территорий, по отношению к которым действуют ограничения на их хозяйственное использование. Так, изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 58 Закона об охране окружающей среды). На землях этой категории не допускается строительство объектов, не связанных с охраной ценных экосистем, предоставление земельных участков для добычи полезных ископаемых, строительство дорог, не связанных с деятельностью особо охраняемых природных территорий. В категории земель сельскохозяйственного назначения также выделяются особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, которые в соответствии с законодательством субъектов РФ могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (ст. 79 ЗК РФ). Ограничения и запреты на свободное владение, пользование и распоряжение земельными участками установлено и по отношению к землям, занятым защитными лесами. В соответствии со ст. 102 ЛК РФ в таких лесах существенно ограничиваются сплошные рубки, а сами эти леса подлежат освоению в целях сохранения их ценных природных функций (средообразующих, водоохранных, защитных, оздоровительных и др.).

Принцип государственного управления земельными отношениями пронизывает все институты земельного права. В соответствии с данным принципом именно органы государственной власти, а не иные организации, к примеру, некоммерческие или негосударственные коммерческие, обладают властными полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной собственности, легализации сделок, связанных с отчуждением частной собственности на земельные участки путем регистрации прав на земельные участки, контролю за использованием земельных участков, вынесению решений о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую, применению мер юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. Только на основании решений органов государственной власти осуществляется изъятие земель для государственных нужд. Органы государственной власти выступают стороной договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, договоров на использование водных объектов, в состав которых входят земли водного фонда.

• [1] Радько Т. Н. Указ. соч. С. 387; Теория государства и права: учебник / под ред. Г. Н. Манова. М.: БЕК. 1996. С. 171 — 172; Общая теория государства и права: учебник / под ред. В. В. Лазарева. С. 134.
• [2] Волков Г. А. Принципы земельного нрава России. М.: Городец, 2005; Икоиицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. М., 1999. С. 40; Крассов О. И. Земельное право: учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 35−37.