Муниципальная служба и муниципальные служащие

Понятие и принципы муниципальной службы

Понятие «муниципальная служба» появилось в муниципальном праве только в 1995 г. (п. 1 ст. 1 Федерального закона № 154-ФЗ). До этого необходимости в нем не было — служащие местных органов государственной власти — местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов считались государственными служащими. Конституция РФ, разграничив понятия государственной власти и местного самоуправления (и, соответственно, их органов), обусловила необходимость создания института муниципальной службы и муниципальных служащих.

Понятие «муниципальная служба» можно рассматривать в нескольких аспектах^[1]:

• а) как политико-правовую категорию и форму реализации права граждан на участие в управлении делами государства, а также права населения на осуществление местного самоуправления;
• б) как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой;
• в) как организационный институт, являющий собой профессиональную, возмездную служебную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также по обеспечению отдельных государственных полномочий;
• г) как публично-обязательственное правоотношение между частным лицом и носителем публичной власти — муниципальным образованием, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя по осуществлению вопросов местного значения и обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Понятие и общие принципы организации муниципальной службы, вопросы правового положения муниципальных служащих в настоящее время сформулированы в Законе о муниципальной службе.

Согласно ст. 2 Закона о муниципальной службе муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Из этого определения вытекают следующие основные характеристики муниципальной службы.

Во-первых, муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан, которая характеризуется наличием определенного уровня квалификации, мастерства, умения, профессиональной подготовки, специально полученных теоретических знаний и практических навыков.

Во-вторых, муниципальная служба осуществляется гражданами Российской Федерации на основе равного к ней доступа, а также иностранными гражданами, если это предусмотрено международным договором РФ.

В-третьих, муниципальная служба имеет постоянный характер.

В-четвертых, муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, замещают муниципальные должности и муниципальными служащими не являются, на них действие Закона о муниципальной службе не распространяется.

В-пятых, в основании муниципальной службы лежит трудовой договор. Этим муниципальные служащие отличаются от государственных служащих, с которыми заключается служебный контракт. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Муниципальная служба основана на следующих основных принципах:

• 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
• 3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
• 4) стабильность муниципальной службы;
• 5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
• 6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
• 8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
• 9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
• 10) внепартийность муниципальной службы.

Муниципальная служба находится в тесной взаимосвязи с государственной гражданской службой. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ из ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не вытекает, что на муниципальных служащих не могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих; законодатель, действуя в пределах своей компетенции, устанавливает систему местного самоуправления и определяет статус муниципальных служащих (Определение от 10 апреля 1997 г. № 60−0). При этом, по мнению Конституционного Суда РФ, законодатель вправе распространить на муниципальных служащих ограничения, предусмотренные федеральным законодательством о государственной службе, либо регламентировать их в специальном законе. В дальнейшем Конституционный Суд РФ подтвердил эту правовую позицию, указав, в частности, что государственная служба, как и муниципальная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с требованиями недопустимости их совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью (Определение от 14 января 1999 г. № 23-О).

В условиях действующего правового регулирования взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы обеспечивается посредством: а) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; б) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; в) единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию; г) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; д) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; е) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы обусловливается наличием ряда общих характеристик в природе и назначении институтов государственной власти и местного самоуправления, каждый из которых обеспечивает решение общезначимых задач публично-правовыми (публичновластными) средствами, осуществляет управление делами соответствующих социально-территориальных коллективов. Вместе с тем такая взаимосвязь не означает, что между этими видами службы нет и не может быть принципиальных различий, она не свидетельствует о тождестве их социально-правовой природы.

Конституция РФ в ее нормативно-доктринальном толковании Конституционным Судом РФ однозначно определяет организационную обособленность и специфичность местного самоуправления в соотношении с государственной властью, квалифицирует его не только как форму публичной власти, но и как институт гражданского общества и институт конституционно-правового статуса личности. В соответствии с этим Конституционный Суд РФ в Определении от 10 октября 2013 г. № 1591−0 установил, что институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. Поэтому муниципальная служба как составная часть системы местного самоуправления должна обеспечивать максимальную приближенность ее субъектов к народу (населению), их подотчетность и подконтрольность местному сообществу, возможности для граждан оказывать действенное влияние на кадровый состав и функционирование муниципального управления. Задача юридической практики — определить адекватные потребностям времени параметры соответствующих демократических механизмов.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. Такой подход к разграничению регулятивных полномочий между уровнями публичной власти в сфере муниципальной службы, предусмотренный в действующем федеральном праве, сложился в практике Конституционного Суда РФ. Согласно его правовой позиции осуществление местным самоуправлением публичных функций включает, в частности, реализацию населением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что предполагает организацию и прохождение муниципальной службы в соответствии с общими принципами организации муниципальной службы и основами правового положения муниципальных служащих (п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ)^[2]. Это означает, что общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и осуществления муниципальной службы, имеют не только местное, но и государственное значение, а потому регулируются на уровне муниципальных образований в рамках общих принципов, установленных федеральными и региональными законами.

• [1] См.: Киреева Е. Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 11.
• [2] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П.