Муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения

Важный аспект экономического развития муниципальной демократии и развития отношений собственности связан с деятельностью самих по себе муниципальных предприятий и учреждений, предназначением которых является удовлетворение социально-экономических потребностей местного населения. Как писал еще в начале прошлого века Л. А. Велихов, существует противоречие между социальным предназначением организаций оказания публичных услуг и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала, преодоление которого на уровне местного самоуправления возможно, прежде всего, путем муниципализации, под которой он фактически понимал планомерное расширение сферы хозяйствования муниципалитетов в соответствии с их социальными функциями^[1]. В этом плане следует признать, что положение муниципальных предприятий и учреждений в субординационной системе управления муниципальной собственностью и фактически подчиненный характер их отношений с публично-властными субъектами не только местного самоуправления, но и региональной государственной власти нередко дают обратную картину, при которой соответствующие властные структуры оказываются более приближенными к населению, выступают непосредственными публичными услугодателями и на них перекладывается основной груз ответственности за эффективное и качественное обеспечение интересов населения в закрепленной за ними сфере.

Правовой статус муниципальных учреждений (как и предприятий) имеет конституционное обоснование^[2]. Конституция РФ прямо закрепляет институт муниципальных учреждений (ст. 41, 43) в качестве организационно-правовой формы обеспечения основных жизненных потребностей населения и предопределяет особенности их правового статуса как субъектов, действующих в общих интересах, призванных осуществлять возложенные на них публичные задачи посредством относительно самостоятельного участия в хозяйственном обороте. При этом регулирование муниципальных учреждений в Конституции РФ осуществляется не только в эксплицитной форме, связанной с их прямыми или косвенными текстовыми упоминаниями в ст. 41, 43 и 44, но и имплицитно — через конституционные цели, принципы и ценности российской государственности, ее социально-экономической основы, институты местного самоуправления (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 7, ст. 8, ст. 12, ст. 18, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ст. 132 и ст. 133). Вытекающие из этой регулятивно-правовой системы основы правового положения муниципальных учреждений таковы, что в них находит свое отражение сочетание двойственных характеристик как публично-правового, так и частноправового свойства при приоритете первых перед вторыми.

Публично-правовые аспекты правового статуса муниципальных учреждений проистекают главным образом из их глубинного предназначения как субъектов, обеспечивающих исполнение конституционных обязанностей муниципальной власти по гарантированию конституционных социально-экономических прав и свобод человека в пределах территории постоянного проживания в разных формах и разными методами специфического публичноуправленческого содержания (в виде помощи, обслуживания и т. п.). Будучи порождением и продолжением муниципальной власти, муниципальные учреждения должны руководствоваться в своей деятельности принципом признания человека, его прав и свобод высшей ценностью и осуществлять установленную для них законодательством определенную часть публично-правовых задач по исполнению конституционной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. И Конституционный Суд РФ^[3], и Европейский суд по правам человека^[4] исходят из понимания муниципальных учреждений (и предприятий) как прежде всего публичных организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций. Публично-социальные начала муниципальных учреждений раскрываются в следующих основных моментах.

Во-первых, муниципальные учреждения создаются особым способом волеизъявления муниципального образования и выступают, по сути, объективированной формой воли местного сообщества. Они как бы входят в юридическую сферу другого субъекта права — муниципального образования, представляют собой отдельные проявления муниципальной деятельности. Само их существование является выражением социальной необходимости, которая получает свое законодательное признание и реализуется публично-правовым субъектом — учредителем; в этом смысле муниципальные учреждения — недобровольные организации. Во-вторых, они образуются и действуют на базе муниципальной (публичной) формы собственности, обособленной на специально-целевой основе и закрепленной на специфическом вещном праве (право оперативного управления). В-третьих, они преследуют интересы местного сообщества, вследствие чего строго связаны в своей деятельности тем конкретным публичноцелевым назначением, которое для них определено учредителем. В-четвертых, муниципальные учреждения осуществляют свои функции в порядке реализации юридически определенных (в том числе на местном уровне) административных процедур типового (стандартизированного) характера, организованных при существенном воздействии императивного метода регулирования.

В-пятых, они действуют в особо важных с позиции конституционно защищаемых ценностей сферах общественных отношений, напрямую связанных с обеспечением и поддержанием уровня и качества жизни людей. Говоря иначе, они служат организационно-правовой формой реализации на местном уровне социального предназначения российской государственности — создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека. В-шестых, они подчинены вытекающим из конституционных принципов правового государства и демократии императивам открытости, прозрачности, транспарентности, а также требованиям подконтрольности и подотчетности гражданскому обществу. В-седьмых, муниципальные учреждения — носители социально-управленческой компетенции, имеют публично-правовую правосубъектность.

Вместе с тем публично-правовое содержание, предопределяющее смысл, назначение организации и деятельности муниципальных учреждений, не исчерпывает сущность их правовой природы. Наряду с публично-правовыми в ней присутствуют и частноправовые начала. Муниципальные учреждения для достижения своих целей входят в гражданский оборот на равных основаниях с иными его участниками, способны совершать сделки от своего имени, обладают определенной долей юридически распределенного муниципального имущества, которое формируется как за счет закрепления за ними муниципальной собственности, так и посредством их собственной экономической деятельности. В п. 3 ст. 215 ГК РФ говорится: «Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение»; при этом соответствующие правомочия муниципальное унитарное предприятие осуществляет в режиме принадлежности имущества этому предприятию на праве хозяйственного ведения (ст. 294). К такому же уровню реализации права муниципальной собственности относится институт оперативного управления муниципальных учреждений (ст. 296 ГК РФ)^[5] Находясь в подчинении у создавшего их публично-правового образования, муниципальные учреждения, тем не менее, имеют некоторую свободу усмотрения в принятии оперативно-управленческих решений, т. е. выступают своеобразной формой децентрализованного социального управления. Они ориентированы на непосредственное обеспечение индивидуальных интересов конкретных потребителей и строят отношения с ними с использованием в том числе договорно-согласовательных средств.

Как бы то ни было, юридическое положение муниципальных учреждений производно от воли местного сообщества, выраженной надлежащим образом, а их частная (гражданская) правосубъектность имеет специальный характер, поскольку связана с общими целями (общими интересами, общим благом). Правовое регулирование их участия в гражданском обороте должно обеспечивать безусловный приоритет социально значимых целей перед всеми прочими, включая извлечение экономической выгоды. Основное предназначение муниципальных учреждений (как и предприятий) определяется предоставлением публичных (муниципальных) услуг населению.

Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 4 ст. 51) впервые предусмотрел наряду с правом органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения и их право участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий, но решению вопросов местного значения.

Прежнее законодательное регулирование устанавливало лишь потенциальную возможность осуществления муниципалитетами хозяйственной деятельности посредством участия в частноправовых образованиях: как в общих положениях ГК РФ (ст. 66), так и в специальных законодательных актах, регламентирующих правовое положение и порядок деятельности отдельных видов хозяйственных субъектов (ст. 10 Федерального закона «Об акционерных обществах»; ст. 7 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью») предусмотрено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных товариществ и обществ, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в приведенных законоположениях достаточно ясно и недвусмысленно формулируется общий принцип ограничения гражданской правосубъектности органов местного самоуправления и лишь как исключение — при наличии прямого законодательного дозволения — допускается ее расширение. При этом представляется очевидным, что, поскольку речь идет об объеме именно гражданской правосубъектности, в качестве указанного дозволения органам местного самоуправления участвовать в частной хозяйственной деятельности не может рассматриваться введение нормами бюджетного законодательства их права инвестирования в хозяйственные организации с последующим приобретением доли в учредительном капитале (соответствующее правомочие предусмотрено еще базовой редакцией ст. 42, 69 и 80 БК РФ). Бюджетное законодательство имеет собственный предмет правового регулирования и не может выходить за его пределы; иное являлось бы нарушением конституционно значимого принципа надлежащего структурирования законодательства. Нормы бюджетного права, характеризуя отношения по формированию публичных фондов денежных средств, определяя доходные и расходные источники соответствующих бюджетов, образуют своеобразный процедурнопроцессуальный механизм финансового обеспечения реализации публично-властных функций, при том что хозяйственные правомочия субъектов публичной власти (их первичный правовой статус в системе хозяйственной деятельности) предопределяются нормами Конституции РФ и конкретизирующими их положениями специального (отраслевого) законодательства.

Следовательно, если установленная отраслевым законодательством гражданская правосубъектность названных публичных субъектов не включает права осуществления ими того или иного вида гражданско-правовой активности (в том числе, соответственно, и возможность получения ими дохода от нее), с юридической точки зрения отсутствуют основания для применения бюджетных правил и норм, даже если они и не исключают либо прямо предусматривают формирование или расходование бюджетных средств за счет такой деятельности, хотя в таком случае будут иметь место очевидная рассогласованность и неопределенность правового регулирования, недопустимые с точки зрения определенности правовых норм, предполагающих равные, одинаковые требования ко всем субъектам соответствующих отношений (ст. 19 Конституции РФ). Однако, подчеркнем, в настоящее время федеральный законодатель прямо допускает участие органов местного самоуправления в хозяйственных организациях в публичных целях, что, как представляется, в полной мере отвечает конституционно-правовому статусу местного самоуправления как экономически самостоятельного местного сообщества. Тем самым местному самоуправлению обеспечивается возможность использования рыночных организационно-правовых форм хозяйствования, создаются условия для наиболее полного решения муниципальной властью возложенных на нее задач.

В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» реализована масштабная реформа публичных учреждений в Российской Федерации и, имеющая системный характер и охватывающая учреждения всех уровней публичной власти, включая местное самоуправление. Необходимость реформирования объяснялась в первую очередь тем, что в прежнем правовом статусе бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что обусловливалось сметным финансированием от фактически сложившихся расходов, а также высокой степенью закрытости управления большинства бюджетных учреждений — как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан — потребителей публичных услуг. Было учтено и то, что фактически большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. В итоге все публичные учреждения, включая муниципальные, разделены на три типа: а) казенные учреждения (эквивалентны по своему правовому статусу прежним бюджетным учреждениям, в основном это органы публичной власти); б) бюджетные учреждения (действуют, по существу, на принципах «самоокупаемости» и с бюджетным финансированием только в рамках заданий от собственника на оказание услуг определенного объема и качества); в) автономные учреждения (имеют максимально широкую для этой категории субъектов экономическую свободу и приближаются по своим правовым характеристикам к хозяйственным обществам). В результате таких преобразований абсолютно преобладающее большинство муниципальных учреждений, ориентированных на оказание публичных услуг населению, оказываются в обновленном статусе бюджетных учреждений с тенденцией к наращиванию объема автономных учреждений, следствием чего является все более активная коммерциализация муниципального бюджетного сектора. Представляется, что в рамках проводимой реформы бюджетных учреждений цели бюджетной экономии возобладали над целями социальной эффективности, что ставит под сомнение возможность выполнения муниципальными учреждениями их основного предназначения — обеспечивать всеобщий и равный доступ населения к публичным услугам бесплатно или за разумную (приемлемую) плату. Необходимо исключить возможность оказания муниципальными учреждениями населению платных услуг в ущерб бесплатным (субсидируемым): установить на уровне федерального законодательства конкретные перечни и стандарты качества бесплатных услуг, запретить «навязывание» дополнительных или альтернативных услуг на платной основе, сформировать эффективные механизмы юрисдикционной защиты прав граждан, позволяющие им в оперативном порядке добиваться доступа к гарантированным услугам, а при ущемлении их прав — требовать полной компенсации причиненного вреда (как материального, так и морального).

• [1] См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1996. С. 439−440.
• [2] См.: Джагарян А. А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы //Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 3.
• [3] См.: п. 6.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19-П.
• [4] См., например, Постановления Европейского суда по правам человека от 21 июля 2005 г. по делу «Яворивская (Yavorivskaya) против Российской Федерации», от 8 апреля 2010 г. по делу «Ершова (Yershova) против Российской Федерации» .
• [5] Проектируемые изменения ГК РФ (ст. 239, 306−306.5) в целом сохраняют приведенную юридическую конструкцию (см. проект Федерального закона № 47 538−6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (27 апреля 2012 г. принят Государственной Думой в первом чтении)).