Виды субъектов Российской Федерации

Федеративные государства могут строиться на трех основных принципах: территориальном, национальном и смешанном. В зависимости от того, какой принцип положен в основу федерации, определяется правовой статус ее субъекта.

Территориальный принцип предполагает, что субъектами федерации являются определенные территории, разграниченные независимо от национальной принадлежности проживающего там населения.

Национальный принцип построения федерации предусматривает наличие на данной территории титульной национальности, дающей название субъекту.

При смешанном принципе построения федерации применяются и территориальный, и национальный критерии, т. е. имеются субъекты, организованные и по двум указанным принципам.

Российская Федерация — это федерация смешанного типа, субъекты которой организованы как по национальному, так и по территориальному признаку. Три вида субъектов РФ организованы по национальному признаку. Это — республики в составе Российской Федерации, автономные округа и автономная область. Другие три вида — края, области и города федерального значения — сформированы по территориальному признаку.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ построен на основе ряда конституционных принципов, предопределяющих его сущность и содержание. К ним относятся:

• — ограниченность статуса субъектов РФ государственным суверенитетом России;
• — равноправие субъектов РФ;
• — разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
• — государственная целостность и единство системы государственной власти в Российской Федерации.

Правовой статус субъектов РФ устанавливается федеральными и региональными учредительными актами. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта. Субъекты РФ самостоятельно разрабатывают и принимают свои конституции (уставы), которые не требуют утверждения со стороны федеральных органов государственной власти.

Несмотря на то что субъекты РФ несуверенны по своему статусу, они обладают общими основными элементами государственности, к которым относятся следующие.

1. Наличие территории субъекта РФ. Каждый субъект РФ обладает собственной территорией, которая является неотъемлемой частью территории РФ (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).

На территорию субъекта РФ распространяется государственный суверенитет РФ, верховенство Конституции РФ и федеральных законов.

Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Изменение границ между субъектами РФ утверждает Совет Федерации Федерального Собрания РФ (ч. 1 п. «а» ст. 102 Конституции РФ). Согласно Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Вопрос об образовании нового субъекта подлежит вынесению на референдум заинтересованных субъектов РФ.

Начавшаяся в XXI в. реформа федеративных отношений в Российской Федерации привела к сокращению числа ее субъектов с 89 до 83, образованию в результате объединения новых субъектов РФ, что можно охарактеризовать как постепенное приближение к однопорядковым и равноправным субъектам в рамках федеративного государства.

2. Наличие собственной правовой базы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ региональные органы государственной власти принимают собственные законы и иные нормативные правовые акты. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние в полном объеме осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в пределах их ведения, обладают верховенством на территории субъекта и обязательны к исполнению всеми физическими и юридическими лицами.

Конституция РФ в ч. 5 и 6 ст. 76 устанавливает гарантии верховенства федеральных законов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, действует нормативный акт субъекта РФ.

• 3. Наличие предметов ведения и полномочий. Каждый субъект РФ имеет собственные предметы ведения и полномочия, а также полномочия в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 73 Конституции РФ закрепляется принцип полноты власти субъекта РФ в пределах установленных полномочий, который заключается в том, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
• 4. Право устанавливать систему и структуру собственных органов государственной власти и определять их компетенцию. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система этих органов устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В настоящее время принципы организации государственной власти в субъектах РФ определены в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» .
• 5. Наличие государственных символов и столицы (административного центра). Каждый субъект РФ вправе иметь свою государственную символику: флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта РФ. Эти государственные символы отражают исторические, культурные, национальные и иные особенности субъекта РФ.

В соответствии с Федеральными конституционными законами от «О Государственном гербе Российской Федерации» и «О Государственном флаге Российской Федерации» гербы и флаги субъектов РФ не могут быть идентичны Государственному гербу РФ и Государственному флагу РФ. Последние не могут быть использованы в качестве геральдической основы для гербов и флагов субъектов РФ.

6. Право на наименование. Каждый субъект РФ вправе самостоятельно решить вопрос о его наименовании. В случае изменения его новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ). Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П новое наименование субъекта РФ включается в текст российской Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке.

До определения процедуры внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ свое наименование изменили следующие республики: Республика Горный Алтай была переименована в Республику Алтай, Марийская Республика — в Республику Марий Эл, Чувашская Республика — в Чаваш Республику, Якутская Республика — в Республику Саха (Якутия). После 28 ноября 1995 г. в ст. 65 Конституции РФ было включено новое наименование трех субъектов РФ: Ингушская Республика стала Республикой Ингушетия, Республика Северная Осетия — Республикой Северная Осетия-Алания, Республика Калмыкия — Хальм Тангч приобрела наименование Республика Калмыкия, в 2001 г. — изменила свое название Чувашия, а в 2003 г. — Ханты-Мансийский автономный округ.

Субъекты РФ различаются, но юридической природе и по особенностям конституционно-правового статуса. По этим критериям выделяют три группы субъектов.

Первую группу образует 21 республика в составе Российской Федерации. Республики значительно отличаются друг от друга размером территории, численностью населения, уровнем социально-экономического развития. Например, территория Республики Бурятия составляет 351,3 тыс. кв. км, а Северная Осетия имеет территорию размером 8 тыс. кв. км, что в 44 раза меньше. Население Республики Башкортостан более чем в пять раз превышает население Кабардино-Балкарской Республики и в 16 раз — население Республики Тыва. Однако эти различия не оказывают влияния на конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации, который определяется Конституцией РФ и конституцией республики.

В соответствии с конституционными нормами статус российских республик характеризуется следующими чертами:

• 1) наличием собственной территории, которая может быть очерчена внутренней границей, отделяющей республику от других субъектов РФ, и внешней границей, отделяющей ее от иностранных государств. При этом внешняя граница одновременно является Государственной границей РФ. Согласно ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами могут быть изменены только с их согласия;
• 2) наличием собственной правовой системы, которая состоит из конституции республики, республиканских законов и других нормативных правовых актов, принятых в пределах ее компетенции, а также из договоров и соглашений республики с Российской Федерацией и другими субъектами РФ;
• 3) наличием собственных органов государственной власти, система которых определяется в соответствии с основами конституционного строя РФ, нормами Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и законодательством республики;
• 4) наличием республиканской собственности, включающей в себя землю, ее недра, леса, воды, другие природные богатства, находящиеся на ее территории, а также памятники истории и культуры и иные ценности национального достояния;
• 5) обладанием международной правосубъектностью, т. е. республики вправе выступать участниками международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций;
• 6) наличием своих государственных языков, государственной символики и столицы республики;
• 7) наличием полномочий в сфере предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов, относящихся к исключительному ведению республики.

Вторую группу субъектов РФ составляют края, области и города федерального значения (г. Москва и г. СанктПетербург). Статус этих субъектов РФ определяется Конституцией РФ, федеральными законами и уставами соответствующих субъектов. К характеристикам конституционно-правового статуса этой группы субъектов можно отнести:

• 1) наличие собственной территории, границы которой нс могут быть изменены без их согласия;
• 2) наличие собственных органов государственной власти;
• 3) наличие собственной правовой системы, включающей устав, законы регионального уровня и иные нормативные правовые акты;
• 4) наличие собственности;
• 5) данные субъекты являются участниками международных и внешнеэкономических связей;
• 6) наличие государственной символики и административного центра;
• 7) наличие полномочий в сфере предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов, относящихся к исключительному ведению края, области, города федерального значения.

Третью группу субъектов РФ образуют автономная область и автономные округа. Существенной особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) является факт их вхождения в состав края или области.

Автономный округ — национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Автономный округ является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. Особенностью автономных округов является большая территория при небольшой численности населения.

В настоящее время в составе Читинской области находятся Агинский Бурятский автономный округ, Архангельской области — Ненецкий автономный округ, Тюменской области — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Статус автономных округов до заключения Федеративного договора и включения его положений в текст Конституции РФ регулировался Законом РСФСР от 20.11.1980 «Об автономных округах РСФСР». Статья 1 данного Закона определяла, какие из автономных округов входят в состав краев и областей, т. е. носила императивных характер. Закон РСФСР от 15.12.1990 № 423−1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» предусмотрел, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область». Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. Это конституционное положение послужило основанием для принятия Закона РФ от 17.06.1992 № 3056−1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» .

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 № 9-П по делу о проверке конституционности данного Закона Конституционный Суд РФ отметил, что развитие федеративных отношений в России «осуществляется на основе перераспределения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов в соответствии с Федеративным договором и характеризуется повышением конституционного статуса субъектов Федерации» .

Характеристики элементов конституционно-правового статуса автономных округов и автономной области совпадают с характеристиками статуса краев, областей и городов федерального значения.

Российская Федерация — яркий пример ассиметричной федерации. Субъектный состав Российского государства не только один из самых многочисленных в мире, но и самый разнообразный по видам. Исходя из этого, задачей конституционно-правового регулирования выступает процесс перевода ассиметричной федерации в так называемую плоскую федерацию, которая характеризуется наличием однопорядковых в правовом и экономическом плане субъектов РФ.