Бюрократическая реакция на великие реформы 60—70-х гг. XIX в

Реформы 60—70-х гг., особенно Судебная реформа 1864 г., не могли не вызвать сопротивления и противодействия со стороны правящей бюрократии, поскольку в известной степени ограничивали сферу ее всевластия. Эти реакционные стремления вылились в систему взаимосвязанных контрмер, направленных на постепенное разрушение органического здания реформ. Повернуть историю вспять, конечно, было невозможно, но путем внесения ряда бюрократических новелл удалось многое извратить, свести на нет некоторые из великих начинаний, что привело к обострению социальной напряженности. Если реформу 60—70-х гг. можно назвать «революцией сверху», то контрреформы 80—90-х гг. породили революцию снизу.

Бюрократические «подкопы» под судебную реформу последовали вскоре же после выхода в 1865 г. указа «О введении в действие судебных уставов 20 ноября 1864 года». 12 декабря 1866 г. по инициативе министра внутренних дел П. А. Валуева был издан Закон «Об изменении правил судопроизводства по делам о печати». Эти дела были изъяты из юрисдикции суда присяжных. Их рассмотрение в нарушение Судебных Уставов вверялось судебным палатам. Министр юстиции К. И. Пален добивается в 1867 г. предоставления ему права поручать ведение следствия чиновникам его министерства, лишенным статуса судебного следователя. По подсчетам Ю. Г. Галая, за период от введения уставов в действие до 1871 г. издано 12 законов, указов и циркуляров, в той или иной степени корректировавших или изменявших в существенных положениях судебные уставы^[1]. В 1871 г. была законодательно реализована идея шефа корпуса жандармов А. П. Шувалова о передаче дознания о государственных преступлениях жандармским офицерам. 19 мая этого же года вышел закон об утверждении «Правил о порядке действий чиновников корпуса жандармов по исследованию преступлений», который сильно поколебал основания судебной реформы. Более того, по мнению одесского прокурора Г. А. Евреинова, этот закон является «прямым отрицанием выработанных наукою и историческим опытом условий правильного судопроизводственного порядка»^[2]. Спецификой жандармского расследования игнорировались процессуальные гарантии подследственных. 7 июня 1872 г. введен новый порядок судопроизводства по делам о государственных преступлениях. Большинство из них в соответствии с этим законом подлежало рассмотрению вновь учрежденного Особого присутствия Правительствующего Сената.

Оправдание присяжными заседателями в 1878 г. Веры Засулич повлекло за собой изъятие из их подсудности преступлений против должностных лиц. Дела этой категории были переданы в ведение судебных палат с сословными представителями, которые, в отличие от присяжных, составляли единую коллегию с коронными судьями.

К рассмотрению этих дел, а также дел политических, против порядка управления и некоторых других привлекалось три-четыре сословных представителя (губернский, уездный предводитель дворянства, городской голова и волостной старшина). Сословные представители играли в суде пассивную роль безгласных статистов, понятых. Суд с сословными представителями, считал видный деятель пореформенной прокуратуры М. Ф. Громницкий, не есть «видоизмененный умаленный суд присяжных заседателей. Это два судебных института совершенно различные, имеющие между собой так мало точек соприкосновения»^[3].

Суд сословных представителей четко охарактеризован В. И. Лениным: «…эти сословные представители, слитые в одну коллегию судьями-чиновниками, представляют из себя безгласных статистов, играют жалкую роль понятых, рукоприкладствующих то, что угодно будет постановить чиновникам судебного ведомства»^[4].

Широкое распространение получила практика проведения судебных процессов при закрытых дверях, тем самым был нанесен удар по одному из коренных начал судебной реформы 1864 г. — публичности. Решение о закрытии дверей судебного заседания могло исходить от министра юстиции, министра внутренних дел, генерал-губернатора.

В 1879 г. был принят ряд законодательных мер, направленных на распространение подсудности военно-окружных судов на лиц гражданского ведомства.

Начало контрреформам 80—90-х гг. положено принятием в 1881 г. «Положения о мерах охранения государственного порядка и общественного спокойствия», в соответствии с которым в местностях, переводимых на режим усиленной и чрезвычайной охраны, резко расширились полномочия губернаторов. Они могли своей властью подвергать лиц, подозреваемых в чем-либо противозаконном, точнее, опасном для общественного спокойствия, аресту сроком до трех месяцев и штрафу 500 рублей (при усиленной охране) и до 3000 — при чрезвычайной охране. Губернаторы получили право своей властью смещать с должностей губернских чиновников всех ведомств, приостанавливать периодические издания, закрывать собрания сословных, городских и земских учреждений. Узаконивались административные высылки. Лица, внушающие местным властям те или иные опасения, могли быть высланы по их представлению особым совещанием при министре внутренних дел в определенные места сроком от одного года до пяти лет. Расширялись права полиции на производство предварительных арестов. Положение санкционировало распространение на гражданское население законов военного времени. Лица, привлеченные в соответствии с этим положением к уголовной ответственности, судились военно-окружными судами, осуждавшими всех независимо от степени вины и возраста к смертной казни.

Самой реакционной из контрреформ было учреждение указом 12 июля 1889 года института земских начальников, заменивших мировых судей^[5]. Теперь административно-судебной властью на участках, на которые делились уезды, становились назначаемые исключительно из числа потомственных дворян земские начальники. Суд, таким образом, был снова соединен с администрацией. Земский начальник в основном обладал той же подсудностью, что и мировой судья. Но, кроме того, он мог подвергнуть любое лицо, чем-то ему не угодившее, без всякого формального разбирательства аресту на срок до 3 дней и штрафу в пределах 6 рублей.

Органы крестьянского самоуправления подпадали под контроль земских начальников. Последние могли своей властью приостановить исполнение постановлений сельских и волостных сходов, подвергать аресту и денежным штрафам должностных лиц сельского и волостного самоуправления, отстранять временно от должности в том числе и волостных судей.

Этим же указом учреждались должности уездных членов окружного суда для рассмотрения дел, выходящих за пределы компетенции земских начальников. В городах мировые судьи были заменены назначаемыми министром юстиции городскими судьями.

В соответствии с законом 7 июля 1889 г. «Об изменении порядка производства дел по некоторым преступлениям, подлежавших ведению судебных мест с участием присяжных заседателей» последовало новое изъятие широкого круга уголовных дел из подсудности суда присяжных с соответствующим их отнесением к ведению судебных палат с сословными представителями. Основательному пересмотру были подвергнуты Положения о земских и городских самоуправлениях.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года, преследуя цели усиления дворянского влияния на земское дело, учредило особую избирательную курию для дворян, отвергнув проводившийся прежним положением бессословный принцип формирования земств. Крестьяне на своих волостных избирательных сходах теперь выбирали кандидатов в гласные, из числа которых губернаторы назначали гласных уездного земского собрания. С введением нового положения резко сократилось число земских гласных из крестьян (с 48 процентов до 31).

Положением 1890 года был создан специальный орган административного надзора за земскими учреждениями — губернское по земским делам присутствие, в которое входили, кроме губернатора как председателя, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и один член от губернского земского собрания. Этот орган наделялся весьма широкими полномочиями. В их числе обсуждение законности и правильности постановлений и распоряжений земских учреждений, правильности выборов земских гласных. Присутствия рассматривали дела об ответственности должностных лиц земского управления и о наложении на них взысканий, вплоть до смещения с должности. Хотя дела в присутствии решались большинством голосов, губернатору предоставлялось право приостанавливать исполнение принятых большинством решений и делать об этом представление министру внутренних дел, который в случае согласия с губернатором передавал дело на рассмотрение Правительствующего Сената. Председатель и члены земских управ по новому «Положению» рассматривались как государственные служащие. Им присваивались классные чины. Председателем управы могло быть только лицо, пользующееся правом поступления на гражданскую службу. Гласный из числа мещан или крестьян, таким образом, не мог быть избран на эту должность, так как права поступления на государственную службу не имел.

Члены земских управ (даже уездной) подлежали утверждению губернатором. В случае неутверждения состава управы и затем нового неутверждения избранных ее членами на повторных выборах, вакантные должности замещались по назначению министра внутренних дел. Этим установлением наносился сильный удар по земской демократии.

Новое «Положение» расширяло сферу губернаторского надзора за деятельностью земств. Увеличилось число земских постановлений, подлежащих утверждению губернатором.

Если по Положению 1864 года начальники губерний имели право приостанавливать исполнение только незаконных постановлений земских собраний, то по новому закону их полномочия такого рода были распространены и на постановления, нарушающие, по губернаторским соображениям, интересы местного населения, т. е. нецелесообразные.

Губернаторы получили право на производство ревизий деятельности земских управ.

При установлении нарушений губернатор предлагал управе восстановить нарушенный порядок. В случае неисполнения его предложения дело им передавалось в губернское по земским делам присутствие, решение которого было обязательным для управы, но могло быть обжаловано в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений. Как правильно замечает Л. Е. Лаптева, губернатор по сути превращается в непосредственное административное начальство земских учреждений^[6].

Давая оценку Положению 1890 г., видный дореволюционный историк земского движения М. Слобожанин писал: «С внешней стороны может показаться, что Положение 1890 года установило единство местного управления. Но, конечно, это только с внешней стороны, потому что единство достигается не подчинением всех органов управления администрации, а устранением двоевластия, путем отнесения многих административных функций к обязанностям органов самоуправления. Только при этом условии земство станет не придатком общего управления, не где-то со стороны приклеенным к нему добавлением, а составной органической частью его, ведающей весь крут своих местных хозяйственных и административных дел»^[7].

В 1892 году было принято новое Городовое положение. Оно значительно расширило сферу административного вмешательства в деятельность органов городского самоуправления. Не только законность, но и правильность действий этих органов Положением 1892 года была подчинена надзору губернатора. Последний получил право приостанавливать исполнение постановлений городской думы, если находил, что они: 1) не согласны с законом или 2) не соответствуют общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушают интересы местного населения. В первом случае дело направлялось на рассмотрение губернского присутствия по городским делам, постановление которого по жалобе думы или протесту прокурора могло быть отменено Сенатом, во втором случае представлялось с заключением присутствия на рассмотрение министру внутренних дел.

Городские головы, их товарищи, помощники и члены городских управ стали рассматриваться как государственные служащие.

Новое «Положение» устранило разделение избирателей по разрядам, в зависимости от суммы уплачиваемого в пользу города налога, но установило дающий право на участие в выборах высокий имущественный ценз. К выборам гласных городских дум стали допускаться только владельцы недвижимой собственности в столицах стоимостью не ниже 3 тысяч рублей, в губернских городах — 1,5 тысячи рублей, в других городах — 1 тысяча рублей. В результате число избирателей резко сократилось. В Петербурге с его населением 1,5 миллиона жителей избирательным правом по Положению 1870 года пользовалось 20 000 жителей, Положение 1892 года их число сократило до 8 тысяч.

Одновременно с Городовым положением 1892 года были учреждены «Правила об упрощенном городском общественном управлении» в виду недостаточности городских средств. Думы в малых городах заменялись собраниями уполномоченных (от 12 до 15), избиравшихся местными домохозяевами, недвижимое имущество которых оценивалось не менее, чем в 100 рублей. Во главе упрощенного городского управления стоял староста с одним или двумя помощниками.

В духе контрреформ был проведен ряд антидемократических мер в сфере народного просвещения. Устав 1884 года покончил с университетской автономией. Должности ректоров, деканов и профессоров университетов стали замещаться не по выбору, а по назначению министром народного просвещения. Характеризуя этот университетский устав, видный деятель просвещения, попечитель Санкт-Петербургского учебного округа М. Н. Капустин писал: «…в нынешнем уставе 1884 года есть много нездорового, что будет сказываться постоянно»^[8].

Реакционная сущность контрреформ совершенно очевидна. Они имели прямую направленность на восстановление всевластия бюрократии, тем самым углубляли пропасть между государством и обществом, толкали Россию в пучину революционных потрясений.

В этой связи уместно привести высказывание видного судебного деятеля Г. А. Евреинова по поводу бюрократического искажения заложенных великими реформами начал. В речи «К сорокалетию судебных уставов», произнесенной на годовом собрании Санкт-Петербургского юридического общества, им сказано следующее: «…более могучим ферментом разложения и разрушения величавого здания органических реформ императора Александра II оказалось полицейское начало, олицетворяемое чиновной бюрократией. В созданном этими реформами стройном сочетании властей судебной, местного самоуправления и исполнительной — последняя получила господствующее, до уродливости одностороннее развитие, причем наиболее многочисленные и важные по своему значению захваты чиновная бюрократия совершила в области законности и правосудия. В целой отрасли дел уголовных полицейское дознание заменило предварительное следствие, и исполнительная власть присвоила себе право заточения и ссылки без суда; так называемые правила об охране, изданные в исполнительном порядке, вооружили полицию карательной властью в широких размерах, наконец, самая сфера применения регулярного правосудия сужена еще более, чем в дореформенное время, и судебная власть в пределах, объемлющих почти весь правопорядок бывших податных сословий в сельских местностях представлена в лице земских начальников, исполнительных чиновников ведомства внутренних дел. К чему привело Россию это всевластие бюрократии, основанное на полном извращении здравых понятий о государственном благоустройстве и надменном презрении к правам человека и гражданина — всем известно»^[9].

• [1] См.: Гадай Ю. Г. Суд и административно-полицейские органы в пореформеннойРоссии (1864 — 1879 годы). Н. Новгород, 1999. С. 85.
• [2] Цит. по: Гадай Ю. Г. Указ. соч. С. 83.
• [3] Цит. по: Духовской М. В. Указ. соч. С. 89.
• [4] Ленин Б. И. Поли. собр. соч. Т. 4. С. 407.
• [5] Мировые суды сохранились в столицах, Казани, Кишиневе, Нижнем Новгороде, Одессе, Саратове, Харькове и Донской области. Позднее в некоторых губерниях на окраинах России были введены мировые судьи по назначению от правительства.
• [6] См.: Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 105.
• [7] Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913.С. 107.
• [8] Михаил Николаевич Капустин и его письма к А. А. Борзенко. СПб., 1902. С. 23.
• [9] Евреинов Г. А. К сорокалетию судебных уставов // Право. 1905. № 12. С. 900 —901.