Взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением

В столицах шум, гремят витии, Кипит словесная война, А там, во глубине России, -.

Там вековая тишина.

Н. А. Некрасов

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• • знать о системе организации, принципах и функциях местного самоуправления, способах регулирования взаимоотношений местного самоуправления и органов государственной власти, о специфике российской модели местного самоуправления;
• • уметь оперировать понятиями «муниципальное управление», «органы местного самоуправления», «муниципалитет», «глава муниципального образования» ;
• • владеть основными концептами теории муниципального управления.

Организация местного самоуправления

Местное самоуправление обычно называют муниципальным (от лат. municipium — самоуправляющаяся община). В современном законодательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе словосочетания применяются в одном значении. В разных странах мира развиваются весьма непохожие друг на друга модели организации местной власти. Среди их многообразия обычно выделяют три базовые модели местного самоуправления^[1]:

• — континентальная модель (французская) предполагает, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим государственным органам, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. При этом используется принцип негативного регулирования, согласно которому местные органы власти вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законом. Эта модель применяется во франкоязычной Африке, Латинской Америке и ряде стран континентальной Европы;
• — англосаксонская модель, практикуемая в Великобритании, США, Канаде и Австралии, предполагает, что местные органы практически неподотчетны вышестоящим органам государственной власти. Однако это вовсе не означает, что они полностью находятся вне контроля государства. Такой контроль осуществляется косвенно, через центральные министерства и ведомства. Здесь используется принцип позитивного регулирования, согласно которому местные органы власти вправе совершать только те действия, которые разрешены законом;
• — советская модель, созданная в бывшем СССР и используемая сегодня на Кубе, в КНР, во Вьетнаме и КНДР. Специфика данной модели заключается в том, что здесь вся власть принадлежит местным советам — представительным органам, в составе которых формируются исполнительные органы, при этом реальная власть принадлежит правящим политическим партиям, поэтому данную модель часто называют партократической.

Таким образом, местное самоуправление имеет политическую природу. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения в решении вопросов местного значения.

В большинстве стран местное самоуправление — часть местного государственного управления. В России исторически развивались две формы местного самоуправления: негосударственная и государственная. С середины XIX в. до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное; сами местные органы считались общественными, а их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Однако после реформ Александра III земское и городское самоуправление было преобразовано в систему децентрализованного государственного управления, которое просуществовало до 1917 г.^[2] После Октябрьской революции развивалась советская партократическая система местного управления, которую в 1993 г. после принятия новой Конституции РФ вновь сменила концепция негосударственного местного самоуправления.

Положения Конституции РФ и нынешнее российское законодательство о местном самоуправлении сформированы на основе Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которая вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. В ст. 12 Конституции РФ говорится: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». При этом Конституция (ст. 72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Это означает, что федеральные законы о местном самоуправлении в Российской Федерации являются рамочными, их установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами РФ.

Разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода, такие как обеспечение единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходимой централизации государственной власти и управления при развитии демократической децентрализации. Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние годы шло по пути конкретизации сферы действия местного самоуправления.

Первый закон о местном самоуправлении был принят в 1995 г. — это Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В ст. 2 Закона говорилось: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» .

В Законе 1995 г. были определены важнейшие вопросы местною самоуправления: управление муниципальной собственностью; исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; охрана порядка; принятие местных законов, образующих локальную правовую систему, не противостоящую федеральному и региональному законодательству; определение основных направлений развития в различных сферах муниципальной деятельности (социально-бытовом обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании земель и др.); контроль деятельности должностных лиц местного самоуправления.

Указанный перечень вопросов ведения местного самоуправления мог быть дополнен региональными законами, как правило, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования могли принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

К сожалению, нормативная модель местного самоуправления, изложенная в Законе 1995 г., оказалась весьма далекой от истинного положения дел и процесс формирования российского местного самоуправления оказался довольно болезненным. Долгое время в субъектах РФ на разных уровнях власти (городской, районной, областной, республиканской) многие руководители не видели нового качества муниципальных образований, утвержденного в Конституции РФ. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем^[3]:

• — несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. В частности, некоторые федеральные нормативные правовые акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ, содержали положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления;
• — несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
• — отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления. Это стало одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления;
• — недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
• — несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;
• — наконец, нехватка квалифицированных муниципальных кадров.

Разрешить все эти противоречия был призван Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-?З «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Закон рассматривает местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В гл. 5 Закона 2003 г. определены формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 22−33):

• — местный референдум;
• — муниципальные выборы;
• — сход граждан;
• — правотворческая инициатива граждан, реализующаяся посредством создания инициативных групп;
• — территориальное общественное самоуправление;
• — публичные слушания;
• — собрание граждан;
• — конференция граждан (собрания делегатов);
• — опрос граждан;
• — обращение граждан в органы местного самоуправления;
• — иные формы.

Структура органов местного самоуправления состоит из четырех основных уровней (ст. 34 Закона 2003 г.):

• 1) представительный орган муниципального образования;
• 2) глава муниципального образования;
• 3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• 4) контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).

Кроме того, в структуру органов местного самоуправления входят иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Общая численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования и может составить от семи (при численности населения менее 1 тыс. человек) до 35 человек (при численности населения свыше 500 тыс.). Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек; депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения — менее 10 человек.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, избираемым на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В законе подчеркивается, что он не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населения менее 1 тыс. человек). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) руководит глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Формирование контрольного органа муниципального образования происходит на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Все результаты проверок, проводимых контрольным органом, публикуются в местной прессе.

В законе дается классификация территориальных поселений, которые создают первичную структуру местного самоуправления — муниципальное образование:

• — сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень хуторов, кишлаков, аулов и др.);
• — городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями;
• — муниципальный район — несколько поселений или поселений межселенных территорий, объединенных общей территорией, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;
• — городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, но также может осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые федеральными и региональными законами;
• — внутригородская территория города федерального значения — часть территории городов Москвы и СанктПетербурга;
• — муниципальное образование — сельское или городское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
• — межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Экономическую основу местного самоуправления (гл. 8 Закона 2003 г.) составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, однако право распоряжаться национальным достоянием, заключенным в недрах российской земли, имеет только федеральный центр.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). В соответствии со ст. 55 Закона 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от налогов и сборов — местных, региональных, федеральных; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых в соответствии с законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Кроме того, предусмотрено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений через предоставление дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений в бюджете субъекта РФ.

В целях координации и межмуниципального сотрудничества в каждом субъекте РФ создастся совет муниципальных образований, который, однако, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее (ст. 66 Закона 2003 г.). Советы муниципальных образований субъектов РФ могут создать единое общероссийское объединение муниципальных образований (ст. 67 указанного Закона). Данное объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать их деятельность. В то же время единое общероссийское объединение муниципальных образований вправе вносить предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, а также по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полностью вступил в силу только в январе 2009 г. До указанного срока проводилась серьезная подготовительная работа, которая также была предусмотрена в Законе. В частности:

• — установлены границы муниципальных образований и определены статусы городского и сельского поселения, городского округа, муниципального района;
• — установлена численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, а также обеспечено проведение выборов;
• — обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собственность находящегося в собственности субъектов РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения;
• — приведены в соответствие с требованиями указанного Закона такие законы субъектов РФ, по которым органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями;
• — обеспечено проведение съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ.

В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации. За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. Практические результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

Претворение в жизнь основных положений и принципов нового Федерального закона о местном самоуправлении потребует подготовки значительного количества квалифицированных кадров управленцев. Для этого разрабатываются специальные программы подготовки муниципальных служащих в Академии государственной службы при Президенте РФ и других высших учебных заведениях страны.

• [1] См.: Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.; Ростов н/Д., 1999. С. 8−9.
• [2] См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910. С. 46−47.
• [3] См.: Современное состояние местного самоуправления в России // Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 2−3.