Производство по дедам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Наиболее полную реализацию право на судебную защиту, связанное с возможностью оспорить решения, действия (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, их служащих и должностных лиц, получило в начале 1990;х гг.

В 1991 г. в Декларации прав и свобод человека и гражданина был закреплен тезис о том, что решения и действия должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Вслед за этим Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» уточнил, что подлежит обжалованию функционирование любых органов власти и управления, общественных объединений, а равно их должностных лиц, если оно выражается:

• — в прямом нарушении прав и свобод гражданина;
• — создании препятствий для осуществления прав и свобод;
• — незаконном возложении на гражданина какой-нибудь обязанности;
• — незаконном привлечении гражданина к какой-либо ответственности, например административной, дисциплинарной, имущественной и т. д.

Несколько позднее в ст. 46 Конституции еще раз была институализирована идея о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке. В связи с этим в судах резко выросло количество подобных правовых коллизий, которые стали рассматриваться с использованием процессуального механизма, предусмотренного гл. 24.1 ГПК РСФСР 1964 г^[1].

В новом гражданском процессуальном законодательстве имеются некоторые новеллы, а вышеуказанный Закон применяется только в части, не противоречащей ГПК. Кроме того, нужно учитывать сравнительно недавно появившийся Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который также уточняет отдельные правоположения.

В настоящее время правом подачи заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти и местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обладают два вида субъектов, считающих, что нарушены их права и свободы, — граждане и организации.

Судебная практика (позиция КС РФ): По мнению КС РФ, на основании ст. 255 и 258 ГПК оспаривать решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих могут не только граждане, но и организации (Определение КС РФ от 22.04.2004 № 213−0 по жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем „Единая Европа“» на нарушение конституционных прав и свобод ст. 255 и 258 ГПК и ст. 2 и 5 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Однако судам необходимо иметь в виду, что в качестве заявителей по данной категории дел могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации).

Как граждане, так и организации вправе обратиться в суд непосредственно, соблюдение внесудебного административного порядка урегулирования юридического конфликта происходит по их усмотрению. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, п. 5 ст. 101.2 НК установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе.

Следовательно, по общему правилу, суду общей юрисдикции подведомственно любое дело, возникающее из публичных правоотношений, в котором фигурирует нарушение прав и свобод, например отказ в разрешении на выезд за пределы Российской Федерации. Впрочем, законодатель не отказался и от внесудебного способа разрешения публичных споров, который хотя и нуждается в дальнейшем совершенствовании и унификации, все же не может быть полностью отвергнут (Ю. А. Попова), тем более что в отдельных нормативных правовых актах он прямо указан (например, п. 1 ст. 138 НК подчеркивает, что акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд; подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд, если иное не предусмотрено ст. 101.2 НК).

На основании ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, за защитой прав и свобод конкретного гражданина, оспаривая решения, действия (бездействие), в результате которых для него наступили последствия, названные в ст. 255 ГПК, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Объектом оспаривания согласно действующему ГПК служат:

1) решения органа государственной власти и местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В теории государства и права под решением обычно понимают распорядительный документ, исходящий от уполномоченного органа или его должностного лица, порождающий определенные обязанности, ограничения или иные юридические последствия индивидуального свойства. Интересно, что законодатель употребил исключительно термин «решение», не упомянув словосочетание «ненормативный правовой акт». Для сравнения: в гл. 24 АПК в качестве объектов оспаривания выделяют не только решения, но и ненормативные правовые акты, что указывает на отсутствие единства процессуального правового инструментария. В рамках толкования законодательства предпринимались попытки дать дефиницию ненормативного правого акта. В частности, как поясняется в п. 48 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации», под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

В науке цивилистического процессуального права предлагается трактовать ненормативный правовой акт как документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для тех или иных субъектов правоотношений индивидуальные юридические последствия, а также действия (бездействие), нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы.

В постановлении Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъясняется, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты в письменной и устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);

• 2) действия названных органов, их должностных лиц или служащих, которые согласно названному выше постановлению Пленума ВС РФ представляют собой властное волеизъявление названных органов и лиц, не облеченное в форму решения, но повлекшее нарушение прав и свобод граждан и организаций или создавшее препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль;
• 3) бездействие, т. е. неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом^[2].

Во всех случаях в соответствии со ст. 255 ГПК к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в рамках гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

• — нарушены права и свободы гражданина;
• — созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
• — на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Примечательно, что в последнем случае речь не идет о привлечении к административной или уголовной ответственности, поскольку ГПК не содержит процедуру производства по делам об административных правонарушениях — она устанавливается административно-процессуальными нормами КоАП. Вопрос же о привлечении к уголовной ответственности решается в порядке уголовного процессуального законодательства, поэтому все жалобы на решения, действия (бездействие) органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора рассматриваются с учетом гл. 16 УПК.

Вместе с тем в п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 отмечается, что в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, могут быть оспорены действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, а также действия должностных лиц оперативно-розыскных органов, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации, или предоставивших такие сведения не в полном объеме. Дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам гл. 25 ГПК.

Кроме того, к объектам оспаривания не относятся следующие дела:

• 1) об оспаривании лицами, указанными в ч. 1 ст. 259 ГПК, решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации (порядок производства определен гл. 26 ГПК);
• 2) о внесении исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния, если органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке с учетом положений п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи (порядок производства определен гл. 36 ГПК);
• 3) об оспаривании нотариальных действий, в том числе совершенных главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, уполномоченными должностными лицами, или об отказе в совершении этих действий названными лицами (порядок производства определен гл. 37 ГПК);
• 4) об оспаривании решений и действий (бездействия) органов управления общественных организаций и общественных объединений, политических партий, а также их руководителей (такие дела рассматриваются по правилам искового производства, в том числе и в случаях, когда заявитель ссылается на положения Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»);
• 5) отнесенные к подведомственности арбитражных судов (например, об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонении от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей).

К субъектам, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются, относятся в первую очередь органы государственной власти, при этом следует проводить разграничение между такими понятиями, как «государственные органы» и «органы государственной власти» (В. М. Жуйков).

Органы государственной власти — это созданные в соответствии с Конституцией, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органы власти РФ и ее субъектов, осуществляющие в свойственных им организационно-правовых формах функции государственной власти, для чего они наделяются властными государственными полномочиями.

Возглавляют всю систему органов государственной власти федеральные законодательные и исполнительные учреждения, к ним относятся:

• — представительный (законодательный) орган РФ;
• — федеральные органы исполнительной власти, образуемые в соответствии с Конституцией, Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти;
• — территориальные органы, созданные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий.

Систему органов государственной власти субъекта РФ на основании Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» составляют:

• — законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
• — высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
• — иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ и (или) его высшего должностного лица.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К данным органам относятся:

• — представительный орган муниципального образования;
• — местная администрация;
• — иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как поясняется в п. 3 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2, к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам гл. 25 ГПК лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, ч. 3 ст. 254 ГПК).

В круг должностных лиц входят:

• — лица, замещающие государственные должности РФ (должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов); лица, замещающие государственные должности субъектов РФ (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ); лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);
• — должностные лица ФССП России, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица ФССП России, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;
• — должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);
• — должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда, государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов РФ.

Теперь перейдем к двум другим понятийным категориям, а именно к государственным и муниципальным служащим. Как известно, в рамках административного законодательства выделяется несколько видов служб и служащих, в том числе государственная и муниципальная служба. Внутри федеральной государственной службы существуют гражданская (неспециализированная), военная и правоохранительная службы. Именно об этом сообщает ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В связи с этим указанный Закон (п. 1 ст. 10) под федеральным государственным служащим понимает гражданина, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающего денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. В свою очередь, государственный гражданский служащий субъекта РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ, получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ (п. 2 ст. 10).

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» детализирует некоторые нормативные положения в отношении государственной гражданской службы РФ и ее субъектов. Согласно ст. 13 Закона гражданский служащий — гражданин, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Наконец, исходя из ст. 10 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Все изложенное выше позволило Пленуму ВС РФ в постановлении от 10.02.2009 № 2 сформулировать следующие значимые для судов общей юрисдикции положения:

• 1) к федеральным государственным служащим относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы), учрежденных федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ, входящих в реестр должностей федеральной государственной службы, утвержденный Президентом РФ, и получающие вознаграждение за счет средств федерального бюджета;
• 2) к государственным гражданским служащим субъекта РФ относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ, учрежденных законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, входящих в реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, утвержденный законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, и получающие вознаграждение за счет средств бюджета субъекта РФ;
• 3) муниципальными служащими являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.

При этом необходимо иметь в виду, что в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы (п. 6 ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Решения, действия (бездействие) лиц, занимающих такие должности, не подлежат оспариванию по правилам гл. 25 ГПК.

Заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) перечисленных субъектов подается в суд с учетом положений родовой и территориальной подсудности.

В соответствии с родовой подсудностью:

• — ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки (за исключением случаев прекращения полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков); об оспаривании решений Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена; об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, (рассматриваются Военной коллегией ВС РФ);
• — верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании решений, действий (бездействия), связанные с государственной тайной, в том числе об оспаривании отказа в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну; об оспаривании решений экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и решений экзаменационных комиссий об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена; окружные (флотские) военные суды рассматривают дела об оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, связанные с государственной тайной;
• — районными судами рассматриваются все остальные дела об оспаривании решений, действий (бездействия); гарнизонными военными судами рассматриваются все дела об оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, не отнесенные к подсудности Военной коллегии ВС РФ и окружных (флотских) военных судов.

Согласно территориальной подсудности заявление подается в районный суд по месту жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, другими словами, наличествует альтернативная территориальная подсудность (обратим внимание, что в ч. 2 ст. 254 ГПК указывается, что гражданин может подать заявление по месту своего жительства или месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Иными словами, в данной статье про организации ничего не сообщается).

Если место нахождения органа или должностного лица не совпадает с территорией, на которую распространяется их компетенция (например, местная администрация расположена вне границ данного муниципального образования), то заявление подается в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные орган или лицо.

Однако заявитель-гражданин не может обратиться в суд по месту своего жительства с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России, связанных с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов. Такие заявления подаются в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные должностные лица (ч. 2 ст. 441 ГПК).

Заинтересованное лицо в своем заявлении обязано изложить, какие решения, действия (бездействие) необходимо признать незаконными, какие права и свободы заявителя нарушены. В целом же заявление должно отвечать требованиям, указанным в ст. 131 ГПК, т. е. соответствовать документарной форме и иметь приложение, в том числе квитанцию об уплате государственной пошлины. Размер государственной пошлины устанавливается НК.

Гражданин вправе задействовать судебный механизм защиты собственных прав и свобод в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно об их нарушении.

В процессуальной литературе неоднократно подчеркивалась неудачность конструкции трехмесячного срока обращения.

Срок в один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ, в ГПК не присутствует. Это объясняется отсутствием единой процедуры прохождения через административные органы документов, а также ответственности за ее несоблюдение. Процедура имеется лишь для обращений граждан, поскольку в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» указано, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Одновременно в ст. 16 названного Закона зафиксирована дополнительная гражданская правовая ответственность: гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

Пропуск трехмесячного срока не ведет к отказу в принятии заявления, поэтому причины пропуска самостоятельно выясняются судом уже в рамках предварительного судебного заседания, их неуважительность может расцениваться как основание для отказа в удовлетворении заявления^[3]. В ст. 5 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» подчеркивается, что под уважительностью причин пропуска обращения в суд с соответствующим заявлением следует понимать любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалуемых решениях, действиях и их последствиях. При этом срок подачи заявления (жалобы), пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен судом.

Кроме того, необходимо учитывать, что помимо указанного в ч. 1 ст. 256 ГПК трехмесячного срока обращения с заявлением в суд, действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, ч. 2 ст. 441 ГПК, ст. 357 ТК, ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и т. п.).

Не реализуется здесь также правило п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК о том, что судья отказывает в принятии заявления, если оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, поскольку в силу ч. 1 ст. 254 ГПК, для того чтобы обратиться в суд, руководствуясь гл. 25 ГПК, достаточно лишь предполагать существование факта нарушения прав и свобод. Существование в действительности подобного факта или фактического состава окончательно устанавливается только в ходе судебного разбирательства правового конфликта, возникшего из публичных правоотношений. Впрочем, практика исходит из того, что при очевидности отсутствия нарушения прав и свобод заявителя суды отказывают в принятии заявления к производству.

Заявление рассматривается судом с участием гражданина, а также руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются в сокращенный 10-дневный срок, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству, так как суд должен быстро и действенно отреагировать на нарушение. Неявка кого-либо из перечисленных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению юридического казуса по существу. Суд вправе признать явку представителя органа государственной власти и местного самоуправления или должностного лица обязательной под угрозой применения штрафа (ч. 4 ст. 246 ГПК).

Если же в судебное заседание не явился заявитель, то его требование, возникшее из публичных правоотношений, подлежит рассмотрению и разрешению в его отсутствие при наличии об этом просьбы, а также сведений о причинах неявки.

В ходе процесса заявитель освобождается от бремени доказывания незаконности обжалуемых решений, действий (бездействия), но обязан обосновать факт нарушения своих прав и свобод, создания препятствий к их осуществлению, возложения обязанности или привлечения к ответственности, что составляет предмет доказывания по делу^[4]. Кроме того, по смыслу норм, закрепленных в гл. 23 и 25 ГПК, возможность отказа заявителя от принятого к производству заявления не исключается. При решении вопроса о допустимости принятия судом отказа от заявления с учетом положений ч. 2 ст. 39 и ст. 173 ГПК органу правосудия следует выяснять мотивы, по которым имеет место отказ от своих требований, является ли он свободным волеизъявлением, не противоречит ли он закону и не нарушает ли права и свободы заявителя, а также других лиц (интересы которых он представляет), понятны ли последствия принятия судом отказа от заявления. Однако суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае фактически проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (прямо или косвенно на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом).

В целом по данной категории дел орган правосудия ориентирован на активную доказательственную позицию, в отличие отдел искового производства он может самостоятельно собирать средства доказывания. Одновременно нужно принимать во внимание, что судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что не предопределяет результата рассмотрения дела судом. Вопрос о приостановлении действия оспариваемого решения может разрешаться судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству, в рамках рассмотрения дела, а также после разрешения дела, но до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого акта может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя.

Но если федеральным законом предусмотрено приостановление выполнения соответствующего решения в случае его оспаривания, судья обязан проверить, приостановлено ли выполнение оспариваемого решения органом или должностным лицом после поступления к ним жалобы на это решение (п. 7 ст. 28 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-?З «О воинской обязанности и военной службе», ст. 15 Федерального закона от 25.07.2002 № 113-?3 «Об альтернативной гражданской службе», ст. 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-?3 «О защите конкуренции»). Если этого не было сделано, суду следует вынести определение о приостановлении действия оспариваемого акта до вступления решения суда в законную силу.

В целях оптимального достижения задач гражданского судопроизводства суду при рассмотрении дела по существу надлежит выяснить следующие значимые обстоятельства:

• — имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;
• — соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т. п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;
• — соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одной из причин, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

По итогам судебного разбирательства суд принимает решение, которым при признании заявления гражданина или организации обоснованным обязывает орган государственной власти, местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод либо препятствие к их осуществлению. Именно поэтому в резолютивной части судебного решения должно быть ясно указано, какие действия нужно совершить субъектам, реализующим властные полномочия, например выдать разрешение на выезд за пределы Российской Федерации. Между тем орган правосудия не вправе предрешать вопросы, относящиеся к производственно-хозяйственной деятельности или затрагивающие функции оперативного управления, так как речь идет о публичных правоотношениях.

Если не соответствующим закону признается решение, оформленное письменным образом, влекущее за собой строго индивидуальные последствия для гражданина или организации, то тем самым устанавливается его недействительность со дня принятия. Иными словами, такое решение утрачивает юридическое предназначение и не подлежит дальнейшему исполнению, а у принявшего его субъекта появляется обязанность вновь рассмотреть дело в пределах своей компетенции^[5].

После этого суд, гражданин или организация должны быть проинформированы об исполнении судебного предписания, но не позднее одного месяца со дня получения решения.

Законодатель обратил внимание правоприменителя на основания к отказу в удовлетворении заявления. Это происходит, если суд установит, что оспариваемое решение, действие принято (совершено) сообразно с законом и в пределах предоставленных полномочий либо права и свободы гражданина, организации не были нарушены, в том числе и бездействием. И напротив, наличие одного из названных оснований ведет к принятию судебного решения, благоприятного в правовом отношении для заявителя.

Особенности производства в Дисциплинарном судебном присутствии. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 09.11.2009 № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии» обособленное место в рамках реализации норм публичного производства занимает деятельность указанного присутствия, являющегося специальным судебным органом, который в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК (хотя прямо об этом в ГПК не говорится, что в литературе критикуется)^[6] и с учетом особенностей, установленных названным Законом и Регламентом Дисциплинарного судебного присутствия от 04.02.2010 № 3/2, рассматривает:

• — жалобы граждан, судейские полномочия которых досрочно прекращены решением Высшей квалификационной коллегии судей РФ или решением квалификационной коллегии судей субъекта РФ за совершение ими дисциплинарных проступков;
• — обращения Председателя ВС РФ или Председателя ВАС РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков в тех случаях, когда Высшей квалификационной коллегией судей РФ или квалификационными коллегиями судей субъектов РФ отказано в удовлетворении представлений председателей федеральных судов о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

Заседание специального судебного органа считается правомочным, если на нем присутствует не менее пяти членов присутствия, а его руководство осуществляет председательствующий, избираемый открытым голосованием простым большинством голосов поочередно из судей ВС РФ и ВАС РФ.

Разбирательство дел в Дисциплинарном судебном присутствии всегда открытое, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом, или при наличии просьбы лиц, участвующих в деле, их представителей. В открытом заседании присутствующие лица вправе вести записи, в том числе с применением средств аудиозаписи. Использование фотоаппаратов, кинои видеоаппаратуры или иных средств фиксации и записи изображений допускается с согласия Дисциплинарного судебного присутствия.

В силу ст. 9 Закона лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии; заявлять отводы; представлять доказательства и знакомиться со средствами доказывания, представленными прочими лицами; задавать вопросы участникам производства по делу, заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения Дисциплинарному судебному присутствию, приводить свои доводы по всем возникающим вопросам; знакомиться с ходатайствами и возражать против них; знать о принятых по делу определениях и постановлениях, получать их копии; заявлять о пересмотре вынесенного решения по делу по вновь открывшимся или новым обстоятельствам; пользоваться иными процессуальными правами, предоставленными им ГПК.

Имеются существенные особенности, связанные с материализацией принципов состязательности и диспозитивности. Так, в случае, когда заявителем является гражданин, судейские полномочия которого досрочно прекращены решением квалификационной коллегии судей, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, с которым не согласен заявитель, а также законности данного решения возлагаются на квалификационную коллегию судей, его принявшую. Председатель ВС РФ или ВАС РФ, обратившийся в Дисциплинарное судебное присутствие, обязан доказать незаконность и необоснованность решения квалификационной коллегии судей, относительно которого он выражает сомнения. Однако Дисциплинарное судебное присутствие может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

При рассмотрении дела по жалобе заявителя специальный судебный орган не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе, а по обращению Председателя ВС РФ или ВАС РФ он проверяет решение квалификационной коллегии судей, с которым не согласен заявитель, сугубо в пределах оснований и доводов, изложенных в обращении.

В подготовительной части судебного заседания устанавливается возможность его проведения. Неявка лиц, участвующих в деле (заявителя и заинтересованных лиц, например, из состава соответствующей квалификационной коллегии), их представителей, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания и не заявивших ходатайства о его отложении в связи с невозможностью их явки по уважительной причине, не препятствует рассмотрению дела по существу.

После завершения подготовительной части председательствующим объявляется, какое дело слушается, заявителю и заинтересованным лицам разъясняются процессуальные права и обязанности. В ходе судебного заседания заслушивается выступление судьи-докладчика, который излагает суть поступившей жалобы (обращения), обстоятельства дела, содержание имеющихся материалов, а также сообщает о действиях, предпринятых в рамках подготовки дела к судебному заседанию. Докладчику могут быть заданы вопросы другими членами Дисциплинарного судебного присутствия. Затем заслушиваются лица, участвующие в деле, их представители, свидетели, председатель суда, направивший представление в квалификационную коллегию судей о досрочном прекращении полномочий судьи, и другие лица, приглашенные в судебное заседание, исследуются иные доказательства, разрешаются ходатайства.

По результатам рассмотрения жалоб и обращений Дисциплинарное судебное присутствие принимает одно из мотивированных решений: об удовлетворении жалобы и отмене решения соответствующей квалификационной коллегии судей полностью или в части; удовлетворении обращения и о прекращении полномочий судьи; отказе в удовлетворении жалобы или обращения.

Решение Дисциплинарного судебного присутствия по жалобе или обращению принимается именем Российской Федерации открытым голосованием большинством голосов в условиях закрытого совещания, при равном количестве голосов жалоба считается удовлетворенной, а обращение — отклоненным.

Судебная практика (позиция КС РФ): Из положений Закона не вытекает обязательность установления в судебной системе страны судебных инстанций, наделенных полномочиями по проверке судебных актов Дисциплинарного судебного присутствия. Следовательно, федеральный законодатель, закрепляя правовое положение Дисциплинарного судебного присутствия, вправе исключить возможность обжалования его решений в иных судебных инстанциях. Вместе с тем данное регулирование не может быть произвольным, что предполагает законодательное установление таких мер, которые гарантировали бы конституционное право граждан на судебную защиту, эффективность осуществляемого Дисциплинарным судебным присутствием судопроизводства при отсутствии института обжалования его решений в иных судебных инстанциях (Определение КС РФ от 01.03.2011 № 283−0-0 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Душиной Е. А. на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии»).

• [1] Жуйков В. М. Права человека и власть закона. М., 1995. С. 10−11.
• [2] Попова Ю. А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 250−255.
• [3] Приходько И. А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 531−533.
• [4] Жилин Г. А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы. М., 2010. С. 161.
• [5] Колесов Π. П. Процессуальные средства защиты права. Великий Новгород, 2004. С. 108.
• [6] Павлова М. С. Оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих в гражданском процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10−11.