Понятие, цели и формы межмуниципального сотрудничества

Значительная часть муниципальных образований в настоящее время нс обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, необходимыми для разработки и реализации планов и программ социальноэкономического развития, направленных на комплексное решение всех вопросов местного значения, для осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. В связи с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальным образованиям необходимо искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач по удовлетворению потребностей населения, проживающего на их территории.

Одним из механизмов, позволяющих оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Это сотрудничество осуществляется на основе взаимодействия муниципальных образований в различных правовых формах: заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов и т. п. Вместе с тем, несмотря на положительный эффект, который обеспечивает своим участникам межмуниципальное сотрудничество, подобное взаимодействие в настоящее время имеет достаточно ограниченное распространение.

Потребность в межмуниципальном сотрудничестве с целью объединения ресурсов возникает, прежде всего, в связи:

• • с целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований (в первую очередь — поселений) ввиду недостаточности собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований;
• • с необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения;
• • с необходимостью повышения качества и расширением видов предоставляемых населению публичных услуг, организуемых органами местного самоуправления;
• • со сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях.

Муниципальные образования для осуществления своей деятельности обладают различными видами ресурсов: материальными, финансовыми, правовыми, организационными, включая кадровые. Рассматривать можно объединение любых из данных ресурсов, однако по каждому из них существуют свои риски и ограничения, которые требуется учитывать при принятии решений о межмуниципальном сотрудничестве.

Вопросы межмуниципального взаимодействия в настоящее время регулируются рядом нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ)^[1] органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.

Право на межмуниципальное сотрудничество нашло отражение и в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. В соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Это связано с их «произволностью» от наделенных властью органов местного самоуправления и обеспечивает соблюдение антимонопольного и антикоррупционного законодательства.

Развивая указанные положения, ст. 68 и 69 Закона о местном самоуправлении установлено, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Определение целей и форм межмуниципального сотрудничества относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований. При этом большинство муниципалитетов в качестве основной цели межмуниципального сотрудничества закрепляют объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения.

В табл. 17.1 приведен ряд сфер, по которым возможно межмуниципальное хозяйственное взаимодействие.

Таблица 17.1.

Межмуниципальное сотрудничество субъектов местного самоуправления.

Окончание табл. 17.1.

К принятию решения об объединении ресурсов на основе межмуниципального взаимодействия необходимо подходить очень взвешенно, продуманно, с тщательной проработкой всех документов, регламентирующих данный процесс.

Вследствие передачи части функций организациям межмуниципального сотрудничества, являющимся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными учредителями, органы местного самоуправления каждого муниципального образования утрачивают значительную степень влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов, при этом реализация интересов каждого муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого муниципального образования или (и) групп муниципальных образований. При принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления в первую очередь должны продумать и создать механизмы обеспечения прав и интересов всех участников.

Надо учитывать, что в зависимости от величины муниципальных образований, их типов, ресурсной (прежде всею финансовой) обеспеченности у органов местного самоуправления могут присутствовать различные тенденции и мотивации к сотрудничеству. Эти тенденции и мотивации должны быть соотнесены с мотивациями иных потенциальных участников.

В процессе сотрудничества могут возникать спорные ситуации. Для того чтобы взаимодействие приносило всем участникам преимущества, необходимо с самого начала продумать, каким образом можно будет разрешать возникающие конфликты. Для небольших муниципальных образований существует опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов.

Степень влияния и процедуры участия в принятии решений должны учитывать реальный потенциал участников сотрудничества и обеспечивать интересы меньшинства. Часто именно необходимость обеспечения интересов каждого из участников является основным препятствием в развитии межмуниципальной кооперации, в частности его коммерческих форм. Преодолеть это препятствие возможно только либо ограничением в составе участников (с одинаковыми требованиями и условиями), либо созданием и исполнением различных правовых и организационных механизмов, процедур, обеспечивающих обязательное согласование интересов сторон.

Необходимо учитывать, что за каждым участником межмуниципального сотрудничества стоят муниципальное образование и его жители, и в их интересах должен действовать представитель муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что в зависимости от целей и организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:

• 1) образование советов и иных объединений муниципальных образований (гак называемое ассоциативное сотрудничество):
• 2) заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности (так называемое договорное сотрудничество);
• 3) создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций (так называемое хозяйственное сотрудничество).

Рассмотрим эти формы подробнее.

В рамках ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются как прямо регламентированные Законом о местном самоуправлении варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в соответствии с положениями ст. 66, 67 Закона о местном самоуправлении в каждом субъекте РФ предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В настоящее время в 82 субъектах РФ созданы советы муниципальных образований, которые объединяют 21 074 муниципальных образования (87,4% общего количества муниципальных образований в Российской Федерации)^[2].

На федеральном уровне с 2006 г. действует Общероссийский Конгресс муниципальных образований (далее — ОКМО)^[3] .

Кроме того, в Российской Федерации существует большое количество добровольных объединений муниципальных образований, созданных как на основе территориального принципа (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России), так и на основе единства видов муниципальных образований (Ассоциация сельских поселений и т. п.).

Договорное сотрудничество. В соответствии с ч. 4 ст. 8 Закона о местном самоуправлении в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Данная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Вместе с тем данная форма позволяет объединять ресурсы для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры.

Одной из разновидностей договорной формы сотрудничества можно назвать соглашения о передаче осуществления части полномочий за счет межбюджетных трансфертов. В настоящее время данная форма сотрудничества регулируется на основании ч. 4 ст. 15 Закона о местном самоуправлении, в соответствии с которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Органы местного самоуправления муниципального района также вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество реализуется путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями. При этом виды юридических лиц — межмуниципальных организаций законодательно ограничены.

В соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении муниципальные образования могут стать учредителями хозяйственных обществ (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) и некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Возможные конкретные формы межмуниципального хозяйственного сотрудничества обусловлены перечнем вопросов местного значения, установленных для каждого вида муниципальных образований гл. 3 Закона о местном самоуправлении.

При этом хозяйственное сотрудничество между муниципальными образованиями может быть как «горизонтальным» (между муниципальными образованиями одного уровня), так и «вертикальным» (между муниципальными образованиями разных уровней).

К примерам «горизонтального» межмуниципального сотрудничества можно отнести взаимодействие между:

• • муниципальными районами;
• • городскими округами;
• • муниципальными районами и городскими округами;
• • городскими поселениями;
• • сельскими поселениями;
• • городскими округами и городскими поселениями;
• • городскими округами и сельскими поселениями;
• • городскими и сельскими поселениями.

К примерам «вертикального» межмуниципального сотрудничества относится взаимодействие между муниципальными районами и городскими поселениями; муниципальными районами и сельскими поселениями.

Несмотря на то, что возможности «горизонтального» межмуниципального сотрудничества по составу участников существенно шире, в настоящее время большее распространение получило «вертикальное» сотрудничество.

Основные сферы, в которых осуществляют свою деятельность межмуниципальные организации:

• • жилищно-коммунальное хозяйство (в том числе водо-, газо-, теплои электроснабжение);
• • оказание транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения;
• • ритуальные услуги;
• • строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог.

Для решения совместными усилиями вопросов местного значения, в том числе задач по предоставлению муниципальных услуг, стоящих перед муниципальными образованиями, особый интерес представляет именно хозяйственное сотрудничество, т. е. создание и регулирование деятельности хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Для организации решения отдельных вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями могут также создаваться межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.

Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы.

Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (ОКМО) сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных 1-рантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов.

Многие города активно участвуют в международных экономических связях, как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и пр.), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий. Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.

• [1] Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695
• [2] По данным Федеральной службы государственной статистики: «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2010 года»
• [3] Официальный сайт ОКМО. URL: окмо. рф/