Конституционный Суд РФ о проверке конституционности Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО

В июне 2012 г. группа депутатов Государственной Думы РФ направила в Конституционный Суд РФ Запрос о проверке конституционности Протокола о присоединении России к Соглашению об учреждении ВТО. Заявители считали, что Протокол не соответствует Конституции РФ (ст. 48 (ч. 1), 62 (ч. 3), 68, 72 (ч. 1, 2), 101 (ч.4), 118 (ч. 1)).

Несоответствие Протокола Конституции РФ аргументировалось с двух сторон: а) с точки зрения порядка его «принятия, опубликования и введения в действие»; б) с точки зрения содержания его положений. В первой группе аргументов заявители сослались: на несоблюдение процедуры ратификации; нарушение закрепленного Конституцией разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Во второй группе аргументов использовались доводы о том, что нарушены права на получение квалифицированной юридической помощи, нарушен принцип осуществления правосудия только государственным судом.

Суть аргументации заключалась в следующем:

• — на ратификацию выносится только Протокол с приложениями, а не само Марракешское соглашение об учреждении ВТО; текст Соглашения не переведен на русский язык, который является государственным языком; текст Протокола подписан не на русском языке, в связи с чем гражданин России не имеет возможности ознакомиться с обязательствами по ВТО;
• — принятие обязательств по Протоколу затрагивает сферу совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, должно происходить по согласованию с субъектами РФ;
• — из обязательств по Протоколу практически вытекает предоставление национального режима в отношении допуска иностранных лиц (не обязательно адвокатов) к представительству в Конституционном Суде РФ, что препятствует оказанию гражданам квалифицированной юридической помощи, гарантированной Конституцией (ч. 1 ст. 48); кроме того, из Протокола вытекает необходимость предоставления иностранным лицам статуса патентных поверенных, что противоречит Конституции (ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 62) и Федеральному закону «О патентных поверенных» ;
• — в перечне специфических обязательств по услугам (сноска 1) предусмотрено, что только адвокаты могут «осуществлять представительство в уголовных судах и российских третейских судах» (Russian arbitration tribunals); из этого следует, что третейские суды являются частью российской судебной системы, а это нарушает ст. 118 Конституции РФ и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» .

На представленные аргументы были выдвинуты следующие возражения.

Россия может вступить в ВТО на условиях, согласованных с ВТО (ст. XII Соглашения), руководствуясь решениями и практикой, которым следовали остальные договаривающиеся стороны (ст. XVI). Правила ВТО не предусматривают обязательной ратификации Соглашения об учреждении ВТО. Представленный к ратификации Протокол о присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО — это единственно возможный документ, посредством которого может формализоваться присоединение России к ВТО согласно ст. XII Соглашения. Именно он фиксирует условия членства в ВТО, согласованные между Российским государством и ВТО. Факт присоединения легализуется: со стороны ВТО — принятием решения Конференцией министров, одобряющим Протокол о присоединении (такое решение состоялось); со стороны России — ратификацией Протокола, т. е. выражением согласия Российского государства на обязательность для него данного Протокола. Вынесение Протокола на ратификацию оправдано двумя обстоятельствами: а) тем, что его исполнение требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливает в ряде случаев иные правила, чем предусмотрены законами (ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (подп, «а» п. 1)); б) речь идет о международной организации, в рамках которой предусматривается некоторое перераспределение функций/полномочий между организацией и ее членами (ст. 15 Федерального закона «О международных договорах российской Федерации» (подп, «д» п. 1)). Порядок информирования законодательного органа власти о международном договоре, готовящемся к подписанию, а также установленные процедуры по подготовке к ратификации не нарушались. Государственная Дума сама вправе принять решения о ратификации (или нератификации) международного договора.

Поскольку Марракешское соглашение согласно его же положениям не может быть вынесено на ратификацию в парламенте, то непредставление его в парламент, — на русском или любом другом языке, — не составляет факта нарушения российского законодательства или Конституции РФ. Кроме того, в практике Российского государства уже были случаи, когда согласие на обязательность для России положений международного договора выражалось органами государственной власти в отношении текстов на иностранном (а не на русском) языке.

Подписание Протокола и его содержание относятся к предмету исключительного ведения федерального центра (ст. 71 Конституции РФ), поэтому решение о переговорах, заключении Протокола и его ратификации принимаются федеральной властью единолично — без согласования с субъектами РФ. В сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов попадает лишь вопрос о выполнении подписанных международных договоров (ч. «о» п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В Запросе были неправильно интерпретированы положения, касающиеся юридических услуг (п. II (1) (А) (а), сноска 7). На самом деле эту часть перечня обязательств в сфере услуг следует понимать так: коммерческое присутствие адвокатов ограничивается такими формами, как адвокатский кабинет, адвокатское бюро, коллегии адвокатов, юридическая консультация; Россия не берет на себя никаких обязательств в части поставки услуги иностранным лицом (юристом), который захотел бы приехать в Россию для оказания здесь юридических услуг (в качестве исключений зафиксированы отдельные случаи «присутствия физических лиц» — поставщиков услуг — в случае, например, «внутрифирменного перевода». Однако доступ на рынок услуг не означает автоматического получения национального режима; применительно к юридическим услугам. Россия предоставляет национальный режим по первым двум способам поставки юридических услуг; по третьему способу поставки национальный режим предоставляется за исключением сферы адвокатской деятельности, которая возможна только в форме адвокатского кабинета, адвокатского бюро, коллегии адвокатов, юридической консультации.

Из всего этого следует, что иностранным адвокатам в России разрешено оказывать юридические услуги в указанном в перечне объеме; нет ограничений в доступе на рынок адвокатских услуг по двум первым способам поставки (трансграничная поставка и поставка потребителю за рубежом); есть ограничения в доступе на рынок по формам коммерческого присутствия адвокатов; Россия не взяла никаких обязательств в части перемещения физических лиц (адвокатов) — поставщиков адвокатских услуг, т. е. по четвертому способу поставки. В том, что касается национального режима, никаких ограничений этого режима для адвокатов нет по первым двум способам поставки услуг (трансграничная поставка и поставка потребителю за рубежом); есть ограничения в национальном режиме в части коммерческого присутствия и его форм; Россия не взяла на себя никаких обязательств по предоставлению национального режима в части четвертого способа поставки юридических услуг — перемещения физических лиц (адвокатов) — поставщиков адвокатских услуг. В тех случаях, где Россия не взяла на себя никаких обязательств (четвертый способ поставки юридических услуг) сохраняется ныне действующее регулирование, приоритет национального законодательства.

Таким образом, на деле происходит либерализация сферы юридических услуг; на этот «рынок» в более широком масштабе допускаются иностранные лица — поставщики юридических услуг, в том числе адвокаты. Возможности защиты прав граждан расширяются, а право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе за рубежом, укрепляется.

Что касается допуска адвокатов и иностранных адвокатов к участию в конституционном судопроизводстве, то положение с ратификацией Протокола никак не изменится, потому что Россия не взяла на себя никаких обязательств по допуску иностранных лиц — поставщиков услуг и предоставлению им национального режима. Тем самым заявлено, что в этой сфере (как и во многих других, включая деятельность иностранных адвокатов — физических лиц, участвующих в уголовном, арбитражном, гражданском, административном судопроизводстве) сохраняется действующее регулирование и приоритет национального законодательства, в том числе по вопросам квалификационных требований.

Примечание в левой колонке перечня специфических обязательств по услугам (п. II (1) (А) (а)) ограничивает предоставление юридических услуг вопросами «международного частного права, международного публичного права и права государства, в юрисдикции которого персонал поставщика услуг получил квалификацию». Данное примечание практически изымает услуги патентных поверенных, оказываемые иностранными лицами, из сферы действия Протокола.

Аргументация заявителей, касающаяся нарушения принципа осуществления правосудия только государственным судом, основана на неправильном прочтении (переводе) термина «Russian arbitration tribunals». В Заявлении данный термин интерпретирован как «российские третейские суды», тогда как он означает: «российские арбитражные суды» , которые являются частью системы государственных судов. Никакого отступления от принципа осуществления правосудия только государственным судом не следует.

Конституционный Суд РФ сделал вывод, что представленный к ратификации Протокол о присоединении России к Соглашению об учреждении ВТО не нарушает российского законодательства и Конституции РФ.

52. Право ВТО и законодательство России. В ходе переговоров о вступлении России в ВТО Правительство утвердило План мероприятий по приведению законодательства РФ в соответствие с нормами и правилами соглашений ВТО (распоряжение от 8 августа 2001 г. № 1054-р). Работа по корректировке законодательства продолжалась все последующие годы. Были подготовлены и приняты законы: «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (2003); «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (2003); «Об обращении лекарственных средств» (2010); «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (2010), «О государственном оборонном заказе» (2012), а также внесены изменения в законы: «О таможенном тарифе» (1993), «О валютном регулировании и валютном контроле» (2003), «Об особых экономических зонах в Российской федерации» (2005), в законы о федеральном бюджете; в Налоговый кодекс и др.

В 2005 г., например, был принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». Законом отменены ограничения на участие в размещении заказов поставщиков из иностранных государств. В настоящее время продолжается работа над законом о федеральной контрактной системе.

В 2002—2007 гг. в России были приняты вытекающие из Соглашения ТРИПС поправки в основные законы в сфере интеллектуальной собственности, а также в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, Кодекс РФ об административных правонарушениях. В 2008 г. вступила в действие часть четвертая Гражданского кодекса РФ, в которой учитывались правила ВТО.

В 2012 г. внесены изменения в законы: «О банках и банковской деятельности» (2001) в части установления квоты на иностранные инвестиции в банковский сектор; «О рынке ценных бумаг» (1996) и «Об организованных торгах» (2011) — в части, касающейся ограничений на долевую собственность фондовых бирж и других видов торговли; «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (1992) — по вопросам определения правил работы в России прямых филиалов иностранных страховых компаний и установления квоты иностранного участия в страховом секторе; «Об обращении лекарственных средств» (2010) — в части уточнения вопросов охраны данных по испытаниям лекарственных средств; «О развитии сельского хозяйства» (2006) — в части критериев неблагоприятных для ведения сельского хозяйства регионов в целях дополнительной государственной поддержки.

В порядке подготовки к вступлению в ВТО было принято и/или обновлено большое количество постановлений Правительства: «Об оптимизации системы торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах» (2005); «Об утверждении Правил предоставления субсидий российским лизинговым компаниям…» (2008) в связи закупкой воздушных судов отечественного производства; «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям…» ряда отраслей производства (2009); «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий российским организациям автомобилестроения…» (2011) и др.

Постановлением Правительства было утверждено Положение о патентных и иных пошлинах. Патентные пошлины для граждан России и иностранных граждан были неодинаковыми. В связи с членством России в ВТО положение было исправлено.

После вступления в ВТО Правительство выработало План действий, направленных на адаптацию отдельных отраслей экономики к условиям членства России в ВТО, предусматривающий целый ряд мероприятий. Выявлены наиболее чувствительные отрасли экономики: автомобилестроение, сельскохозяйственное машиностроение, авиастроение, производство медицинской техники, легкая промышленность и др.; подверженные рискам сферы в сельском хозяйстве и в отдельных сегментах продовольственного рынка: разведение живых свиней, производство свинины, говядины, сахара-сырца, молочной продукции, риса и ряда других товаров.

Были приняты государственные программы развития отдельных отраслей производства. В Государственной программе «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013−2020 годы» предусмотрены согласованные объемы государственной поддержки сельского хозяйства (экспортные субсидии сельскому хозяйству в России не используются).

После вступления России в ВТО решены и/или продолжается решение большого числа вопросов:

• — представление в ВТО всех необходимых нотификаций в соответствии с соглашениями;
• — выполнение обязательств по публикации и общественной доступности всех нормативных правовых актов общего характера, касающихся или затрагивающих международную торговлю;
• — выравнивание «экспортно-импортных» и «внутренних» железнодорожных тарифов на перевозки;
• — принятие нормативных актов по поддержке производителей автомобилей и автокомпонентов в части соглашений о промсборке (на период после 1 июля 2018 г.);
• — реализация двустороннего соглашения с ЕС о торговле автокомпонентами; проведение переговоров с ЕС по выделению квоты на экспорт российской свинины; страновой тарифной квоты на сахар;
• — экспертиза и пересмотр ведомственных нормативных актов, регионального законодательства на предмет их соответствия с нормами ВТО;
• — обеспечение приоритета товаров российского происхождения при осуществлении государственных закупок (в частности строительно-дорожной техники, автомобилей, одежды, льносодержащей продукции, молочной продукции);
• — совершенствование механизма сертификации техники и оборудования (дорожно-строительного и сельскохозяйственного машиностроения) в части контроля за органами по сертификации и испытательными лабораториями;
• — введение субсидий на развитие экологичности производства и выпускаемой продукции; соответствующих правилам ВТО утилизационных сборов на автомобили, сельхозтехнику; дифференцированного экологического налога для автомобилей разного класса;
• — списание «безнадежной» кредиторской задолженности сельхозпредприятий в целях их финансового оздоровления;
• — принятие технических регламентов на молоко, молочную и масложировую продукцию; разработка национального стандарта высококачественной говядины;
• — разработка мер по предоставлению налоговых льгот и введению новых налоговых режимов: продление срока действия нулевой ставки налога на прибыль для сельскохозяйственных организаций и льгот при уплате налога на добавленную стоимость при ввозе племенной продукции;
• — внедрение международной системы финансовой отчетности (МСФО) в учреждениях и организациях общественного сектора;
• — увеличение штатной численности федеральных гражданских служащих, обеспечивающих деятельность, связанную с вопросами ВТО; подготовка квалифицированных специалистов в вопросах осуществления государственного управления и предпринимательской деятельности в условиях членства России в ВТО.

Некоторые вопросы, связанные с корректировкой и совершенствованием законодательства, правовой системы в целом — чрезвычайно объемны, имеют множество аспектов. Такими вопросами являются, например: проблематика субсидирования и продвижения российского экспорта; гармонизация регионального законодательства с правилами ВТО; уязвимость моногородов (в России их более 300; примеры: Пушкино, Пикалево, Нижнекамск, Тольятти, Курильск); координация функций государственных органов исполнительной власти по вопросам участия России в ВТО; принятие мер против дискриминационных и протекционистских мер в зарубежных странах и др.

Необходимо адресные и прочие запрещенные правилами ВТО субсидии (при производстве сельхозтехники, автотранспорта, лесной и химической промышленности, транспортным компаниям, пароходствам) трансформировать в меры государственной поддержки, разрешенные правилами ВТО. Возможно введение субсидий на селекционно-генетические центры в сфере производства свинины; на производство сахара, риса. Повышается роль межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в качестве дополнительной целевой государственной поддержки депрессивных регионов и территорий (в том числе моногородов); потребуются новые изменения и дополнения в бюджетное законодательство России.

В 2011 г. начало работу открытое акционерное общество «Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» (ЭКСАР), созданное в целях снижения рисков экспортных операций от предпринимательских и политических рисков (100%-ное участие имеет Внешэкономбанк). Под гарантии Агентства участники внешнеэкономической деятельности могут получать недорогие кредиты, в том числе в зарубежных банках, в первую очередь по экспортным поставкам высокотехнологичной продукции российского производства.

Наряду с корректировками и совершенствованием российского законодательства требуется также изучение и экспертиза зарубежного законодательства на предмет наличия в нем неправомерных правил и барьеров для российских товаров и услуг.

Часть таких барьеров должна быть автоматически отменена в связи со вступлением России в ВТО: в отношении стали в ЕС; алкогольной продукции в Киргизии; спутниковых услуг в США; услуг в области страхования в Украине. Другая часть требует проведения консультаций с членами ВТО. Изучение иностранного законодательства может быть полезным и с другой стороны: в нем содержатся нормы, которые целесообразно было бы воспринять российским законам или подзаконным актам либо актам Евразийской экономической комиссии. Например, введение временных (предварительных) антидемпинговых и компенсационных пошлин в ЕС возможно в течение пяти дней, а в рамках Таможенного союза — 60.

Необходимо осваивать процедуры разрешения споров в рамках ВТО — как для того, чтобы подавать жалобы против других членов ВТО, так и для того, чтобы эффективно выступать в качестве ответчика. Прогнозируется до шести-семи торговых споров с участием России в год. Примерная стоимость сопровождения одного такого дела может составить порядка 2 млн долл.

На текущем Дохийском раунде МТП в рамках ВТО либо на следующих раундах Россия может и должна принять участие в разработке новых правил международной торговли, в совершенствовании соглашений пакета ВТО, в первую очередь правил, касающихся: субсидирования промышленности (западные страны стремятся зафиксировать разницу в ценах на энергоносители для внутренних и внешних потребителей в качестве промышленной субсидии); применения антидемпинговых мер; уровня тарифной защиты на сельхозпродукцию и субсидирования сельскохозяйственного производства/экспорта.

Отдельный вопрос представляет собой соотношение правовых систем ВТО и Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана (ТС). Все таможенные союзы между членами ГАТТ/ВТО заключались, когда стороны уже являлись участниками соответствующих соглашений. ТС возник до вступления России в ВТО; Белоруссия и Казахстан членами ВТО по состоянию на 2013 г. не являются. Сегодня ТС функционирует в единстве с ЕЭП, а на их основе формируется Евразийский экономический союз (ЕАЭС) и правовая система ЕАЭС. Происходит гармонизация национального законодательства государств-членов по следующим вопросам: макроэкономическая политика; промышленные и сельскохозяйственные субсидии; конкурентная политика; государственные и (или) муниципальные закупки; взаимная торговля услугами и инвестиции; валютная политика; энергетическая политика; охрана и защита результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации товаров, работ и услуг; финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный рынок, рынок ценных бумаг); естественные монополии; транспорт и перевозки; трудовая миграция и иные сферы.

Стороны ТС/ЕЭП/ЕАЭС должны принять меры по приведению правовой системы единого интеграционного пространства в соответствие с соглашениями ВТО и обязательствами России в ВТО. Так, по правилам ТС переработанная (готовая) рыбная продукция не подпадает под ветеринарный контроль, импорт остается без проведения обязательной сертификации, тогда как отечественная продукция сертификации подлежит. Отечественные и иностранные производители оказываются в неравных условиях. Необходимо эти условия выровнять. Были выявлены некоторые расхождения, касающиеся условий введения мер нетарифного регулирования, действия системы тарифных преференций ТС, технических регламентов, применения тарифных квот, охраны и защиты прав интеллектуальной собственности, лицензирования в сфере внешней торговли. План мероприятий по адаптации договорно-правовой базы ТС и ЕЭП к условиям функционирования в рамках многосторонней системы был утвержден Коллегией Евразийской экономической комиссии в мае 2012 г.

В тесном взаимодействии национальные государственные органы и Евразийская экономическая комиссия решают и будут решать следующие, в частности, вопросы:

• — инициирование специальных защитных расследований в отношении импорта ряда товаров (например, зерноуборочных комбайнов) или завершение проводимых расследований;
• — проведение или завершение антидемпинговых расследований (например, автомобилей из Германии, Италии, Польши, Турции);
• — исключение тех или иных товаров из списка товаров, на которые распространяются тарифные преференции (в частности, мяса);
• — осуществление государственного санитарно-эпидемиологического нормирования; санитарного и фитосанитарного контроля (например, введение Единой системы управления фитосанитарными рисками и оценки степени рисков), и др.