Участие прокурора в делах о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. 
Процессуальные особенности рассмотрения дел

Конституционной гарантией защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации является обеспечение правильного и своевременного рассмотрения судами дел о защите указанных прав. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ каждому гражданину принадлежит право и возможность голосовать и быть избранным па периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений (п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г.)^[1].

Участие прокуроров в делах о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации осуществляется в двух формах, установленных ГПК РФ:

• 1) прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, установленном гл. 26 ГПК РФ, в случаях, предусмотренных:
  • — ч. 1 ст. 45 ГПК РФ в защиту избирательных прав или права на участие в референдуме конкретного гражданина, который по состоянию здо

ровья, возрасту и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд;

• — ч. 1 ст. 259 ГПК РФ в защиту публичных интересов, если решениями, действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
• 2) вступление в процесс в целях дачи заключения по делу (ч. 1 ст. 260.1 ГПК РФ).

Статьей 260 ГПК РФ, ст. 31 и 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав установлены сроки обращения в суд (в том числе сокращенные), продолжительность которых зависит от стадии избирательной кампании, кампании референдума и от характера предъявленных требований.

Судам надлежит проверять соблюдение этих сроков, а в случае их пропуска — обсуждать вопрос о допустимости их восстановления, предложив заявителю указать причины пропуска сроков обращения в суд.

Сроки для обращения в суд с заявлениями, касающимися решений избирательной комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, о заверении, об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, а также, но заявлениям об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) установлены ч. 2 и 3 ст. 260 ГПК РФ, п. 2 и 5 ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Эти сроки не подлежат восстановлению независимо от причин их пропуска.

Согласно ч. 5 ст. 260 ГПК РФ сроки подачи заявления о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума определяются в соответствии с п. 5 ст. 31 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Указанные сроки также не подлежат восстановлению.

При установлении факта пропуска прокурором сокращенных сроков обращения в суд, которые не подлежат восстановлению, суд, исходя из положений ч. 6 ст. 152 и ч. 4 ст. 198 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление данного обстоятельства.

Общий трехмесячный срок для обращения в суд, установленный ч. 1 ст. 260 ГПК РФ и пропущенный заявителем по уважительной причине, может быть восстановлен судом.

Пропуск указанного срока без уважительных причин является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления, что должно быть обосновано в решении суда (ч. 6 ст. 152, ч. 4 ст. 198 ГПК РФ).

Предусмотренный ч. 4 ст. 260 ГПК РФ годичный срок на обращение в суд не подлежит восстановлению независимо от причин его пропуска.

Пропуск годичного срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления, что должно быть обосновано в решении суда (ч. 6 ст. 152, ч. 4 ст. 198 ГПК РФ).

Исходя из положений ч. 1 ст. 154 ГПК РФ дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации должны быть рассмотрены и разрешены судом в течение двух месяцев со дня поступления заявления в суд, за исключением случаев, когда установлены иные сроки рассмотрения и разрешения дел.

В период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. В случае если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через 10 дней со дня его подачи (ч. 6 ст. 260 ГПК РФ).

При рассмотрении и разрешении заявлений о неправильности в списках избирателей, участников референдума, заявлений, касающихся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, а также заявлений о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума следует иметь в виду сроки, установленные соответственно ч. 7, 8 и 11 ст. 260 ГПК РФ.

Истечение сроков, предусмотренных ч. 1 ст. 154 и ч. 6, 7 и 8 ст. 260 ГПК РФ, само по себе не препятствует рассмотрению и разрешению судом дел о защите избирательных прав и права па участие в референдуме граждан Российской Федерации и не может повлечь прекращение производства, но делу.

Решения по заявлениям об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума могут быть приняты судом не позднее сроков, указанных в ч. 9, 10 ст. 260 ГПК РФ. Однако эти сроки не распространяются на дела по заявлениям об оспаривании решений избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.

Наступление даты, до которой допускается принятие судом решения об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, само по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Истечение предусмотренных ч. 9 и 10 ст. 260 ГПК РФ сроков исключает возможность отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. Поэтому суд, установив фактические обстоятельства дела, отказывает в удовлетворении заявления и в том случае, когда имеются основания для отмены регистрации.

Статьей 11.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрен порядок исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах, который отличается от правил, установленных гл. 9 ГПК РФ.

Указанная норма определяет порядок исчисления сроков, связанных с применением законодательства о выборах и референдумах, и не распространяется на исчисление процессуальных сроков, в том числе на сроки обращения в суд, правила исчисления которых установлены ст. 107 и 108 ГПК РФ. Вместе с тем, если дата, до которой судом может быть принято решение по заявлениям, указанным в ч. 9, 10 и 11 ст. 260 ГПК РФ, приходится на выходной день, то суд в силу п. 11 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав обязан обеспечить рассмотрение такого дела и в выходной день.

В соответствии со ст. 22 и 245 ГПК РФ дела по заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации рассматриваются судами общей юрисдикции.

При обращении в суд прокурор должен соблюдать правила подсудности. Мировые судьи не вправе рассматривать дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, но правилам гл. 23 и 26 ГПК РФ как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК РФ).

Вместе с тем к подсудности мировых судей отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, связанных с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также процедуры проведения выборов и референдумов. Исключение составляют дела названной категории, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, которые подсудны судьям районных судов.

Исходя из положений ст. 24 ГПК РФ районными судами, в частности, рассматриваются и разрешаются дела:

• — об оспаривании действий или бездействия (за исключением бездействия в форме уклонения от принятия решения) ЦИК России, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
• — об оспаривании решений, действий (бездействия) избирательных комиссий муниципального образования, а также окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы муниципальных образований, территориальных и участковых избирательных комиссий;
• — об отмене регистрации кандидата, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов при проведении муниципальных выборов, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, иной группы участников такого референдума;
• — о расформировании избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы муниципальных образований, территориальных избирательных комиссий, а также участковых избирательных комиссий;
• — об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
• — о назначении местного референдума.

Согласно п. 4 и 5 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 7 ст. 3 Федерального закона от 26.11.1996 № 138-?3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», ч. 17 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» к подсудности верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов отнесены дела:

• — об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;
• — об отмене регистрации кандидата, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ, иной группы участников такого референдума;
• — о расформировании избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
• — об определении срока назначения выборов депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ;
• — об определении срока назначения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, а также об установлении порядка их назначения.

Верховным Судом РФ в силу п. 5 и 7 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ, ч. 17 ст. 15, ч. 1 ст. 89 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 4, 5 и 6 ст. 84 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», ч. 7−10,12 ст. 91 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» рассматриваются дела:

• — об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК России (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;
• — об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, об отмене регистрации федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
• — о прекращении деятельности инициативной агитационной группы, инициативной группы по проведению референдума РФ;
• — о расформировании ЦИК России.

В тех случаях, когда полномочия одних избирательных комиссий, комиссий референдума возлагаются на другие избирательные комиссии, комиссии референдума (например, полномочия окружных избирательных комиссий, но выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ — на территориальные избирательные комиссии на основании п. 1 ст. 25 Закона об основных гарантиях избирательных прав), подсудность дела следует определять с учетом уровня комиссии, полномочия которой возложены на другую избирательную комиссию, комиссию референдума.

Если истек срок полномочий избирательной комиссии, комиссии референдума, решение, действие, бездействие которых оспариваются, то родовая подсудность должна определяться исходя из уровня этой комиссии и уровня выборов, референдума, а территориальная подсудность — с учетом места нахождения комиссии, которая организовала подготовку и проведение соответствующих выборов, референдума и относится к заинтересованным лицам по заявленным требованиям.

Решения вышестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, оставляющие в силе решения нижестоящих комиссий, могут быть оспорены в судебном порядке вместе с решением нижестоящей комиссии, разрешившей вопрос по существу. Подсудность дела в таких случаях определяется в зависимости от уровня комиссии, решение которой обжаловалось в вышестоящую комиссию.

Заявление прокурора о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации должно отвечать требованиям, предусмотренным абз. 2 ч. 1 ст. 247 и ст. 131 ГПК РФ, с учетом особенностей производства по делам данной категории, установленных гл. 23 и 26 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению прокурора, являются незаконными, в чем заключается нарушение избирательных прав или права на участие в референдуме.

К заявлению должны быть приобщены копия заявления, сведения, подтверждающие факт принятия оспариваемых решений, совершения оспариваемых действий или бездействия (ч. 1 ст. 246, ст. 132 ГПК РФ).

К решениям избирательной комиссии, комиссии референдума исходя из положений, содержащихся в подп. 21 и 38 ст. 2, п. 1 ст. 28 Закона об основных гарантиях избирательных прав, относятся облеченные в установленную форму (постановление, решение) или закрепленные в соответствующих протоколах окончательные решения по рассматриваемым вопросам, принятые комиссией коллегиально.

К действиям избирательной комиссии, комиссии референдума, которые могут быть оспорены в суде, относятся волеизъявление комиссии, не облеченное в форму постановления или решения и не закрепленное в соответствующем протоколе, а также распоряжение или иное волеизъявление уполномоченных (в силу закона или специального поручения) членов соответствующей комиссии, совершенное ими в целях реализации полномочий комиссии по подготовке и проведению выборов, референдума и других возложенных на комиссию полномочий.

Под бездействием избирательной комиссии, комиссии референдума следует понимать неисполнение комиссией обязанности, возложенной на нее нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия комиссии.

Под уклонением от принятия решения, являющимся одной из форм бездействия избирательной комиссии, комиссии референдума, следует понимать случаи, когда избирательная комиссия, комиссия референдума в силу закона обязаны были рассмотреть вопрос на своем заседании в коллегиальном составе и принять по нему решение, облеченное в соответствующую форму или закрепленное в соответствующем протоколе (в частности, по вопросам, указанным в п. 13 ст. 28 Закона об основных гарантиях избирательных прав), однако свою обязанность они не выполнили.

При защите прокурором избирательных прав граждан и права на участие в референдуме следует учитывать, что предварительное обращение в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ, ЦИК России не является обязательным условием для его обращения в суд (п. 8 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Выясняя вопрос о наличии оснований для обращения в суд в интересах конкретного гражданина с заявлением в защиту его избирательных прав и права на участие в референдуме, прокурору необходимо получать подтверждение уважительных причин невозможности самостоятельной реализации гражданином права на судебную защиту, а также уточнять, обладает ли гражданин избирательным правом, которое нуждается в судебной защите.

Решая вопрос о том, обладает ли гражданин избирательным правом, в интересах которого прокурор обращается в суд, необходимо учитывать следующее.

Право избирать (активное избирательное право) и право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право), а также право участвовать в референдуме, по общему правилу, принадлежат гражданам Российской Федерации (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ст. 2−4 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

По смыслу Закона об основных гарантиях избирательных прав при обращении за реализацией указанных прав гражданство Российской Федерации должно быть удостоверено.

Исходя из положений ст. 10 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» документами, удостоверяющими гражданство Российской Федерации, являются выданные в установленном порядке паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Документы, которые при отсутствии паспорта гражданина Российской Федерации могут удостоверять личность такого гражданина при реализации им избирательных прав и права на участие в референдуме, перечислены в подп. 16 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав.

Истечение срока действия документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, равно как и наличие иных обстоятельств, требующих обязательной замены документа (например, внесение в паспорт гражданина Российской Федерации отметок и записей, не предусмотренных Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 № 828), не означают прекращение гражданства Российской Федерации и утрату избирательных прав и права на участие в референдуме.

Граждане вправе обратиться за судебной защитой активного избирательного права (например, в связи с неправильностями в списках избирателей, непредставлением возможности получить информацию или проголосовать на избирательном участке), а также своего пассивного избирательного права (в частности, в связи с отказом в регистрации кандидатом), если считают эти права нарушенными.

Наличие у гражданина активного избирательного права обусловлено в числе прочих обстоятельств и нахождением места жительства гражданина в пределах избирательного округа, и лишь в предусмотренных законом случаях таким правом могут обладать граждане, место жительства которых находится за пределами избирательного округа (п. 4 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Длительное проживание гражданина в пределах избирательного округа не влечет возникновение у этого гражданина активного избирательного права на участие в выборах по данному округу, за исключением случая, когда активное избирательное право предоставлено таким гражданам законом, в том числе законом субъекта РФ.

Пассивное избирательное право в силу п. 5 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав не связано с нахождением места жительства гражданина в пределах избирательного округа, продолжительностью и сроком проживания гражданина Российской Федерации на территории округа, кроме случаев, когда Конституцией РФ установлены такие ограничения пассивного избирательного права.

При решении вопроса об обращении в суд в интересах гражданина прокурору следует также учитывать, что право предложить кандидатуры в состав избирательных комиссий принадлежит только политическим партиям, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, представительным органам муниципальных образований, ряду избирательных комиссий, собраниям избирателей (ст. 22−27 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Решение органа государственной власти, органа местного самоуправления, соответствующей избирательной комиссии, которым предложенная кандидатура не включена в состав избирательной комиссии, может быть оспорено политической партией, избирательным объединением, иным общественным объединением, представительным органом муниципального образования, избирательной комиссией, собранием избирателей, охраняемые законом интересы которых затрагиваются этим решением, но нс самим гражданином, кандидатура которого была предложена и не включена в состав избирательной комиссии.

Заявление рассматривается судом с участием прокурора (который дает заключение по делу), представителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

Прокурору следует учитывать, что положения гл. 13 ГПК РФ о мерах обеспечения иска распространяются на дела по заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации с установленными ч. 3 ст. 260.1 ГПК РФ ограничениями на применение в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума таких мер, как наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или на их изъятие; запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

Исходя из положений ст. 139 ГПК РФ суд вправе принять меры по обеспечению заявленных требований во всяком положении дела, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения. При этом указанные меры не должны приводить к необоснованному нарушению прав и свобод избирателей, создавать препятствия к осуществлению избирательными комиссиями своих полномочий, предоставленных законодательством.

В отличие от других дел, возникающих из публичных правоотношений, обязанность по доказыванию по делам о защите избирательных прав граждан имеет особенность, выражающуюся в активности заявителя и заинтересованных лиц по представлению доказательств, а также активности суда по истребованию доказательств по делу^[2].

Главы 23 и 26 ГПК РФ не содержат особенностей относительно возможности оглашения судом резолютивной части решения и отложения составления мотивированного решения суда по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Поэтому по делам данной категории суд в силу ч. 1 ст. 246 ГПК РФ вправе огласить только резолютивную часть решения (ч. 2 ст. 193 и ст. 199 ГПК РФ). Вместе с тем по делам, рассмотренным в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования необходимо принимать меры к составлению мотивированного решения в максимально короткие сроки, имея в виду установленный пятидневный срок для подачи кассационной жалобы по этим делам.

Полномочия суда, принимающего решение, но делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, содержатся в ч. 1 и 2 ст. 261 ГПК РФ.

Признав оспариваемое решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица незаконным, суд удовлетворяет заявление и возлагает обязанность на указанные органы и лица восстановить в полном объеме нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме.

Если обращение заявителя было обусловлено бездействием соответствующих органов или должностных лиц, то суд для обеспечения условий реализации избирательных прав и нрава на участие в референдуме своим решением обязывает их совершить определенные действия.

• [1] Постановление Пленума ВС РФ от 31.03.2011 № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» .
• [2] Бахарева О. А., Ерохина Т. П. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: курс лекций / под ред. О. В. Исаенковой. С. 71.