Источники права социального обеспечения

Понятие и виды источников права социального обеспечения

Понятие «источник права» является многозначным. Его можно исследовать в материальном, философском, юридическом и других аспектах.

В материальном смысле оно раскрывает объективные причины разработки и принятия правовых норм. Эти причины коренятся в условиях жизни общества^[1].

В юридическом смысле этим понятием обозначают «способ выражения государственной воли», с помощью которого государственной властью правилу поведения придается общеобязательная сила^[2].

В советской юридической литературе велась дискуссия о соотношении терминов «источник» и «форма» права. Одни ученые считали более правильным употребление понятия «форма права» (Г. Ф. Шершеневич, А. Ф. Шебанов)^[3], другие — «источник права» (С. А. Голунский, С. Л. Зивс, С. Ф. Кечекьян, М. С. Строгович)^[4].

В современной российской правовой науке указанные термины используются как синонимы. «Источник права — это и есть форма, внешнее выражение права»^[5].

В теории права выделяют следующие виды источников права: правовой обычай, нормативный договор, нормативный правовой акт, судебный прецедент. Состав источников конкретной отрасли права определяется природой регулируемых ею отношений.

Отношения в сфере социального обеспечения имеют ярко выраженный публичный характер. Как уже отмечалось, рыночная экономика не порождает автоматически никаких механизмов защиты населения от социальных рисков. В целях сохранения социальной стабильности общества эту функцию принимает на себя государство, которое выделяет необходимые средства с учетом своих экономических возможностей и создает соответствующие государственные структуры. Именно поэтому веления государственных органов относительно видов социального обеспечения, условий их предоставления и размеров облекаются в форму нормативных правовых актов, которые служат основным источником права социального обеспечения. В советский период они были не только основным, но и единственным источником права социального обеспечения. Изменение социальноэкономической и политической ситуации в стране привело к расширению состава источников.

Правовая база для этого заложена Конституцией РФ, в соответствии с которой общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы страны (ч. 4 ст. 15).

Подобной нормы не было в советских конституциях. Система социального обеспечения, созданная в СССР, во многих отношениях превосходила международные стандарты, разработанные для стран с совершенно иным экономическим укладом. В Советском Союзе не существовало безработицы. В условиях доступности минимальных социальных гарантий в области занятости, здравоохранения, жилья, образования крайние проявления бедности не имели широкого распространения. В связи с отсутствием внешней трудовой миграции не возникала и проблема сохранения приобретенных и приобретаемых трудящимисямигрантами прав на пенсии, пособия и другие социальные выплаты. Приведенные аргументы объясняют, почему СССР ратифицировал лишь несколько конвенций МОТ о социальном обеспечении: Конвенцию № 122 «О политике в области занятости» (1964 г.), Конвенцию № 142 «О развитии людских ресурсов» (1975 г.), Конвенцию № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.).

Распад СССР, формирование экономики рыночного тина и сопровождающие ее кризисы, включение России в мировой рынок труда и капитала, вступление в Совет Европы, активные миграционные процессы требуют согласования действий разных стран, выработки совместных решений для урегулирования аналогичных проблем.

Понятие общепризнанных принципов и норм международного права раскрыто в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Общепризнанные принципы — это основополагающие императивные нормы, т. е. юридически обязательные правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Основным источником таких норм и принципов считается Устав ООН.

Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права источниками права являются международные договоры РФ, а также договоры СССР, в отношении которых РФ продолжает осуществлять международные права и обязательства в качестве государства — продолжателя Союза ССР.

Международный договор — это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством или государствами либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, а также независимо от его конкретного наименования (конвенция, пакт, соглашение и т. п.).

Международные договоры РФ могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), Правительства РФ (межправительственные договоры), федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).

Положения официально опубликованных международных договоров могут действовать в Российской Федерации непосредственно, если для их применения не требуется издания внутригосударственных актов, либо после совершения компетентными органами власти установленных законом действий.

Нормы международных договоров имеют преимущественную силу перед российскими законами, если они содержат иные правила поведения. Они обязательны для судов при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел.

Источниками права социального обеспечения служат акты ООН и МОТ, региональных объединений государств Европы (Совета Европы и др.), СНГ, двусторонние и многосторонние договоры Российской Федерации^[6].

В последние годы в научной и учебной литературе в качестве источника права социального обеспечения указываются локальные акты, принимаемые непосредственно в организации, в том числе локальные нормы, включаемые в коллективные договоры^[7]. Они имеют ограниченную сферу действия, так как распространяются только на работников конкретной организации.

В теории права коллективные договоры признаются нормативными договорами, содержащими общеобязательные правила поведения.

Вопрос об отнесении коллективного договора к источникам права социального обеспечения представляется спорным. Коллективный договор — это правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей (ст. 40 ТК РФ). Следовательно, сторонами этого договора и возникающих на его основе правоотношений являются работники и работодатель, а источником финансирования дополнительных выплат (например, корпоративных пенсий или пособий) — средства работодателя.

Речь идет о принципиальном расширении предмета нрава социального обеспечения. Традиционный подход заключается в том, что к нему относят лишь отношения, существующие в рамках государственной системы социального обеспечения. Если среди субъектов отношений нет государственного органа или организации, действующей по его поручению, а финансирование производится за счет негосударственных средств, то нет оснований для включения данных отношений в государственную систему социального обеспечения.

Однозначно определить отраслевую принадлежность отношений, возникающих на основе коллективных договоров, с помощью устоявшихся теоретических концепций не представляется возможным. Но очевидно, что они имеют частную, а не публичную природу. Пока масштабы этого явления незначительны.

Ситуация может измениться в результате реформы льготного пенсионного обеспечения и перевода льготных пенсий в связи с особыми условиями труда (вредными, тяжелыми), работой в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, в корпоративные (профессиональные) пенсионные системы. Государство будет регламентировать основные условия профессионального пенсионного обеспечения (ставки взносов, продолжительность страхового стажа и др.) и контролировать их исполнение. При этом положения, касающиеся приобретения права на пенсию в конкретных отраслях, производствах и профессиях, будут фиксироваться в территориальных и отраслевых соглашениях, в коллективных договорах. Их правовая природа требует глубокого научного анализа, для которого пока нет необходимых данных, поскольку федеральный закон о профессиональных пенсионных системах еще не принят.

В современных условиях нельзя ограничивать предмет права социального обеспечения только отношениями, возникающими в рамках государственной системы. Отношения по предоставлению выплат, направленных на улучшение материального положения лиц, пострадавших от социальных рисков, в финансировании которых участвует государство, следует считать тесно связанными с классическими социально-обеспечительными отношениями. Они обладают значительными особенностями, поскольку находятся за пределами государственной системы. А правовые нормы, регулирующие их предоставление, содержатся не только в федеральных законах, законах субъектов РФ, нормативных правовых актах других государственных органов, но и в источниках гражданско-правового характера (например, в правилах и положениях, разрабатываемых негосударственными пенсионными фондами).

Что касается судебного (или административного) прецедента, то в последние годы ведется широкая дискуссия по поводу его признания источником права^[8].

Как отмечает С. И. Кобзева, «все высказывания по данной проблеме можно свести к трем позициям — это полное отрицание данной идеи, активная ее поддержка и возможная ее реализация в перспективе»^[9].

Наиболее последовательным противником признания судебного прецедента источником права является B. С. Нерсесянц. Он пишет, что акты всех звеньев судебной системы, несмотря на их различия, являются правоприменительными актами, что следует из конституционного принципа разделения властей. Только в этом своем качестве они и обязательны.

Разъяснения высших судебных органов носят сугубо рекомендательный характер. «Правила, которые в них содержатся, — это никак не новые нормы права, а максимум — рекомендуемые высшими судебными органами правила толкования действующего права с учетом складывающейся судебной практики его применения»^[10].

Согласно Конституции РФ и действующему законодательству судебная власть не имеет права отменять нормативный правовой акт, признанный не соответствующим Конституции РФ. Отмена нормативного правового акта, как и его принятие, — это прерогатива правотворческих органов. Решение суда о несоответствии нормативного правового акта Конституции РФ — основание для его отмены правотворческим органом, но не сама отмена. Такое решение представляет собой юридический факт, влекущий определенные последствия (утрата актом юридической силы, неприменение его судами и т. п.). Но данные последствия нельзя считать правовыми нормами, поскольку они прямо предусмотрены ч. 6 ст. 125 Конституции РФ.

Вместе с тем В. С. Нерсесянц указывает, что судебная практика, не будучи правотворчеством, является одним из важных источников для правотворчества^[11].

Другие ученые констатируют, что в силу различных субъективных и объективных причин судебные органы фактически выполняют более широкие функции, чем определено Конституцией РФ и законодательством. Поэтому необходимо лишь легальное признание судебного прецедента источником права^[12].

В. И. Миронов называет в числе источников трудового права постановления Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ^[13]. Далее он пишет, что Конституционный Суд РФ, давая обязательные для исполнения толкования Конституции РФ, фактически издает новые правила поведения. К компетенции Конституционного Суда РФ отнесено и признание нормативных правовых актов неконституционными, что влечет утрату этими актами юридической силы. Данные полномочия позволяют сделать вывод о выполнении Конституционным Судом РФ не только правоприменительной, но и правотворческой функции.

Аналогичным образом оценивает В. И. Миронов и постановления Пленума Верховного Суда РФ. По его мнению, Пленум Верховного Суда РФ не только толкует законодательство, по и восполняет пробелы в правовом регулировании, т. е. создает новые правила поведения^[14].

Однако ст. 126 Конституции РФ и ст. 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», признавая за Верховным Судом РФ право давать разъяснения по вопросам судебной практики, не указывает на их обязательный характер.

Е. Б. Хохлов приводит примеры постановлений Пленума Верховного Суда РФ, кардинально меняющих содержание правовых норм, т. е. по существу создающих новые нормативные правила^[15].

Проанализировав мнения ученых, М. В. Филиппова пришла к выводу о том, что есть все основания для признания за разъяснениями Верховного Суда РФ по вопросам применения законодательства, решениями Конституционного Суда РФ и всех судов судебной системы РФ по вопросам признания нормативных правовых актов неконституционными или недействительными, а также основанными на прямом действии Конституции РФ, характера источников права, поскольку «они являются таковыми фактически и нет формальных препятствий для такого признания»^[16].

Ряд ученых занимают более взвешенную позицию по данному вопросу и призывают коллег не торопиться с подобными выводами. Система средств влияния судов на правотворческую практику развита в России довольно хорошо, инструментов у судов, прежде всего у высших, вполне достаточно. Поэтому прецеденты могут появляться в России очень медленно и в ограниченном масштабе^[17].

С. И. Кобзева считает преждевременной постановку вопроса о признании судебного прецедента источником права социального обеспечения. Несовершенство действующего законодательства по социальному обеспечению, принимаемого без глубокого научного обоснования, исходя из политико-экономической целесообразности, приводит к принятию противоречащих друг другу решений даже Верховным Судом РФ. В качестве примера она приводит решения Верховного Суда РФ от 17 октября 2001 г. и от 19 февраля 2002 г.^[18]

Следует согласиться с большинством отечественных авторов в том, что решения высших судебных органов хотя и не являются пока источниками права в формально-юридическом смысле, но служат источниками правотворчества. Особое значение для совершенствования законодательства имеют постановления Конституционного Суда РФ по вопросам о соответствии Конституции РФ законов и других правовых актов, по спорам о разграничении компетенции между органами государственной власти, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и др.

В деятельности Конституционного Суда РФ рассмотрение обращений, касающихся социального обеспечения, занимает значительное место. В качестве примера можно привести Постановление от 16 декабря 1997 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности абзаца 6 пункта 1 ст. 28 Закона РФ от 19 апреля 1991 года „О занятости населения в Российской Федерации“». Этот абзац ограничивал 30 календарными днями продолжительность получения безработным пособия, но временной нетрудоспособности. Суд признал его не соответствующим ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, поскольку в федеральном законодательстве отсутствовали надлежащие гарантии предоставления безработным иного источника средств существования в рамках системы социального обеспечения при продолжении временной нетрудоспособности свыше указанного срока.

С момента вынесения Постановления Конституционного Суда РФ приведенная норма закона утратила силу, а в дальнейшем была изменена. Согласно действующему федеральному закону пособие выплачивается безработным и в период временной нетрудоспособности без ограничения каким-либо сроком.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П признаны не соответствующими ст. 19 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ положения подп. 10−12 п. 1 ст. 28 и п. 1 и 2 ст. 31 Закона о трудовых пенсиях. Эти нормы устанавливали для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения нормального пенсионного возраста — 55 лет (женщины) и 60 лет (мужчины) работу только в государственных и муниципальных учреждениях. Указанные нормы были отменены, и в настоящее время приобретение права на пенсию за выслугу лет для названных категорий работников не зависит от формы собственности учреждений (организаций), в которых они работают.

Решения Конституционного Суда РФ по конкретному делу имеют общий характер, т. е. распространяются на всех граждан Российской Федерации, попавших в аналогичную ситуацию, подлежат применению до внесения необходимых изменений в законодательство, являются императивными. Большое влияние на развитие гуманистических начал в правовом регулировании социального обеспечения оказало решение по жалобам граждан Г. Г. Ардерихина, Н. Г. Попкова и других о нарушении их конституционного права на пенсионное обеспечение ст. 124 Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Эта статья устанавливала, что за время лишения пенсионера свободы по приговору суда выплата назначенной пенсии приостанавливалась. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1995 г. положение ст. 124 Закона было признано не соответствующим ст. 19 (ч. 1 и 2), ст. 39 (ч. 1), ст. 52 и 55 (ч. 3) Конституции РФ. Дела граждан, обратившихся в Конституционный Суд, подлежали пересмотру органами социальной защиты. Федеральным органам законодательной и исполнительной власти было поручено определить порядок выплаты назначенной трудовой пенсии и удержаний из нее в период нахождения пенсионера в местах лишения свободы.

Новые федеральные законы, принятые в рамках реформы пенсионного обеспечения, — «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» — не предусматривают возможности приостановления выплаты осужденным назначенной пенсии.

Указанное решение Конституционного Суда РФ нашло отражение и в законодательстве об исполнении наказаний. Согласно УИК РФ осужденным предоставлено право на социальное обеспечение, в том числе на получение пенсий и социальных пособий (п. 7 ст. 12).

В жалобе, поданной в Конституционный Суд РФ гражданином Каленовым А. Ф" оспаривалась конституционность положения подп, «и» п. 7 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию, утвержденных постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1973 г. и абз. 2 п. 16 Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 13 декабря 1979 г. «О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращении текучести кадров в народном хозяйстве» .

По мнению заявителя, правило о том, что непрерывный трудовой стаж, учитываемый при назначении пособий по временной нетрудоспособности, не сохраняется при повторном увольнении по собственному желанию без уважительных причин, если со дня предшествующего увольнения по такому же основанию не прошло 12 месяцев, противоречит ст. 37 (ч. 1), ст. 39 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, так как препятствует свободному выбору места работы и существенно, почти в два раза, уменьшает размер указанного пособия, полагающегося к выплате в случае временной нетрудоспособности.

Оспариваемое нормативное положение, введенное в условиях социалистической системы хозяйствования, должно было способствовать решению задач формирования стабильных трудовых коллективов, сокращения текучести кадров, укрепления трудовой дисциплины. Сохранение этой законодательной нормы является нарушением конституционного права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию и противоречит целям и содержанию трудового договора как договора двустороннего, в котором оно реализуется.

Оспариваемая норма не согласуется с основными принципами обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности, целевым назначением пособия, которое призвано возместить работнику временно утраченный заработок. Размер пособия по существу ставится в зависимость от причины увольнения по собственному желанию, а не от среднего заработка застрахованного работника и его трудового (страхового) стажа.

Конституционный Суд РФ определил, что указанная норма не подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как противоречащая ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 39 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В настоящее время институт непрерывного трудового стажа отменен.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ обогащают конституционную основу для отраслевого нормотворчества, что в полной мере касается и социального обеспечения. Они представляют собой обобщенные выводы, содержащие толкование конституционного смысла положений отраслевых законов и иных нормативных правовых актов.

Нельзя не отметить особое значение для правоприменительной практики постановлений Пленума Верховного Суда РФ, решений Верховного Суда РФ, но отдельным делам принципиального характера и решений нижестоящих судов, одобренных Верховным Судом РФ при кассационном рассмотрении дел и составлении обзоров судебной практики, опубликованных в официальных изданиях.

Довольно часто постановления Пленума Верховного Суда РФ содержат положения, фактически восполняющие пробелы действующего законодательства. В качестве иллюстрации можно привести постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 35 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом РФ „О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“». В соответствии с этим постановлением суд вправе удовлетворить требование истца об индексации сумм возмещения вреда, нанесенного здоровью вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, с учетом индекса роста потребительских цен, рассчитанного государственными органами статистики РФ.

• [1] См.: Кечекьян С. Ф. О понятии источника права // Ученые записки МГУ. Вып. 116. Труды юридического факультета. Кн. 2. М., 1946. С. 3.
• [2] См.: Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права. М., 1940. С. 173.
• [3] См.: Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 378−380; Шебанов А. Ф. О понятиях источника права и формы права // Советское государство и право. 1965. № 4. С. 30−32.
• [4] См.: Зивс С. Л. Источники права. М., 1981.
• [5] См.: Кобзева С. И. Источники нрава социального обеспечения России. М.: Проспект, 2009. С. 26.
• [6] Рассматриваются в Специальной части учебника.
• [7] См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 141; Право социального обеспечения России / пол ред. К. Н. Гусова. С. 93.
• [8] См.: Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000.
• [9] Кобзева С. И. Указ. соч. С. 139.
• [10] Нерсесянц В. С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000. C. 107.
• [11] См.: Нерсесянц В. С. Указ. соч.
• [12] См.: Хохлов Е. Б. Судебные акты как источник российского трудового права // Судебная практика в российской правовой системе. СПб., 2003. С. 110.
• [13] См.: Миронов В. И. Трудовое право России. М.: Управление персоналом, 2005. С. 41.
• [14] См.: Там же. 74.
• [15] См.: Хохлов Е. Б. Указ. соч. С. 128, 129.
• [16] Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 117.
• [17] См.: Тихомиров 10. А. Способы устранения пробелов в законодательстве // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000. С. 130.
• [18] См.: Кобзева С. И. Указ. соч. С. 141, 142.