Принципы местного самоуправления

Организация и деятельность местного самоуправления осуществляется на основе универсальных, общегосударственных принципов: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность и др. В то же время Конституция и Закон о местном самоуправлении 2003 г., основываясь на положениях Европейской хартии, устанавливают ряд специальных принципов местного самоуправления. Под принципами местного самоуправления понимаются закрепляемые Конституцией и федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов. Принципы местного самоуправления носят обязательный характер для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований и их органов.

Главным принципом местного самоуправления является принцип самостоятельности в решении вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции), поскольку самостоятельность — имманентное свойство местного самоуправления. При этом самостоятельность ограничена пределами полномочий местного самоуправления. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосредственно принимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и нс представляя на утверждение этим органам.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. первостепенное внимание уделено функциональной и финансовоэкономической самостоятельности местного самоуправления, т. е. предполагается нс только четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, но и соразмерность полномочий органов местного самоуправления предоставляемым им финансовым и материальным средствам.

Кроме того, в ст. 2 названного Закона четко указано, что население и органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения самостоятельны в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ.

Конституция в ч. 1 ст. 131 устанавливает, что населением самостоятельно определяется структура органов местного самоуправления. Этот принцип означает, что муниципальные образования вправе выбрать общую схему своей системы органов местного самоуправления, урегулировать вопросы распределения полномочий между органами местного самоуправления и их взаимодействия. Структура органов местного самоуправления муниципального образования закрепляется в его уставе.

Самостоятельность муниципального образования в определении своей структуры органов местного самоуправления может быть ограничена федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления. При этом надо учитывать, что такие ограничения не могут вводиться законами субъектов РФ. Права граждан на осуществление местного самоуправления, как и иные права и свободы человека и гражданина, в силу ч. 3 ст. 55 Конституции могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Подчеркнем, что гарантии местного самоуправления со стороны государства должны в немалой степени состоять из гарантий его самостоятельности.

Следующий принцип — принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако это не означает, что местное самоуправление существует вне государственного механизма. Муниципальная власть является властью не суверенной, а подзаконной. Местное самоуправление — самостоятельный уровень публичной власти, имеющий не только общие черты с государственной властью, но и существенные отличия. Так, например, ст. 10 Конституции, устанавливающая разделение законодательной, исполнительной и судебной государственной власти, не распространяет свое действие на структуру органов местного самоуправления.

Между органами государственной власти и органами местного самоуправления нет отношений административного подчинения. Государственная власть обладает полномочиями по осуществлению нормативно-правового регулирования местного самоуправления, но не может управлять муниципальной властью методом отдачи властных приказов и предписаний.

Органы государственной власти и их должностные лица не вправе формировать органы местного самоуправления, назначать должностных лиц местного самоуправления. Противоречат Конституции и не подлежат применению такие нормы законов субъектов РФ, которые предусматривают участие органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления (например, установление обязательности согласования с органами государственной власти субъектов РФ и их должностными лицами кандидатур при замещении муниципальных должностей или исключительное право должностного лица субъекта РФ предлагать такие кандидатуры для утверждения органами местного самоуправления и т. д.). Подобные положения также не могут предусматриваться уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством возможна только в установленных федеральным законом формах. Органы государственной власти при принятии решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, обязаны компенсировать органам местного самоуправления соответствующее увеличение их расходов или уменьшение доходов. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Органы государственной власти не вправе подменять собой органы местного самоуправления, постоянно или временно возлагать полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления на государственные органы и их должностных лиц.

Принцип многообразия форм местного самоуправления, во-первых, предполагает учет влияния на организацию местного самоуправления федеративного устройства государства. В соответствии со ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления, в рамках которых субъекты РФ самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию муниципальных правоотношений. Во-вторых, на формы и способы организации местного самоуправления влияют национальные, культурные, исторические и иные местные традиции (ст. 131 Конституции). В-третьих, особенности местного самоуправления обусловлены масштабом территорий, на которых оно осуществляется. Городские, сельские поселения отличаются друг от друга и численностью населения, и инфраструктурой, и социально-культурной средой, и функциями. Кроме того, Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (ст. 79), ЗАТО (ст. 80), наукоградах (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82).

Принцип обеспеченности местного самоуправления материально-финансовыми ресурсами основан на положениях Европейской хартии, ст. 9 которой устанавливает, что:

• — органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
• — финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;
• — по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать от местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
• — финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следоват ь, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
• — защита более финансово слабых муниципалитетов требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Конституция в ст. 132 закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

К муниципальной собственности в соответствии с ГК относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и другим муниципальным образованиям. Муниципальная собственность наравне с иными формами собственности признается и защищается Конституцией (ч. 2 ст. 8).

Эффективное функционирование местного самоуправления предполагает принятие государством реальных мер для того, чтобы материальные и финансовые ресурсы муниципальных образований были соразмерны их компетенции. В этом направлении органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов предпринимают следующие шаги:

• — регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
• — передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий (действующее законодательство содержит запрет возложения государственной властью на органы местного самоуправления нефинансируемых социальных обязательств, а при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляемые финансовые средства должны быть достаточны для исполнения этих полномочий);
• — в целях обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов регулируют отношения между бюджетами различных уровней: между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Таким образом осуществляется бюджетное регулирование — перераспределение средств с целью обеспечения минимально необходимого уровня доходов в бюджетах муниципальных образований. Однако местное самоуправление нс может быть основано только на дотациях, трансфертах и субвенциях, как бы хорошо они ни были рассчитаны. В этом случае оно, по сути, превращается в государственное управление. Главное заключается в том, чтобы часть финансовых средств муниципальных образований формировалась за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливают самостоятельно в пределах, установленных законом.

Итак, принцип обеспеченности местного самоуправления материально-финансовыми ресурсами означает, что государство берет на себя обязанность по созданию экономических условий для развития местного самоуправления.

Еще один принцип — гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции в Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется. В ст. 133 Конституции закрепляются юридические гарантии, направленные на создание правовых механизмов защиты и восстановления нарушенных прав населения на самоуправление, а также на обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц в их взаимоотношениях с органами государственной власти.

Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Необходимо отметить, что универсальным эффективным средством государственной охраны права на местное самоуправление является судебная защита. Суды общей юрисдикции, рассматривая многочисленные дела, связанные с местным самоуправлением, обеспечивают защиту прав широкому кругу субъектов возникающих в связи с этими делами правоотношений: гражданам, защищающим свои права на участие в местном самоуправлении; органам местного самоуправления, их должностным лицам и муниципальным служащим; муниципальным образованиям в целом и др. Российское законодательство предусматривает различные способы судебной защиты, из которых наиболее значимыми и действенными в данной сфере являются;

• — оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на местное самоуправление;
• — оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;
• — разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

Действующим арбитражным процессуальным законодательством предусмотрена возможность судебной защиты интересов муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности арбитражными судами. Нередки случаи, когда органы местного самоуправления оказываются беспомощными перед напором коммерческих структур, захватывающих за бесценок государственную, муниципальную собственность и навязывающих свои (внешне законные, а по существу — издевательские) условия получения тех или иных товаров и услуг, нарушающих договорные обязательства. В то же время вследствие недостаточной юридической просвещенности, а иногда и умышленного нарушения закона государственные органы, органы местного самоуправления издают неправомерные акты, распоряжаются чужой собственностью, проявляют неспособность отвечать по взятым обязательствам^[1].

Особого внимания заслуживает вопрос о защите прав местного самоуправления конституционным правосудием. Органы местного самоуправления в качестве надлежащих заявителей в Конституционный Суд РФ прямо не указаны. Однако они могут рассматриваться как территориальные объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции право на осуществление местного самоуправления, на что указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7−11 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“ и Закона Корякского автономного округа „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе“ в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева». При этом было признано, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве может быть использовано выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями. Обращение же в Конституционный Суд РФ органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляется в целом согласно той же процедуре, что и обращения граждан. При этом необходимо учесть следующие условия положительного решения вопроса о принятии такого рода обращений к рассмотрению:

• — обращение органов или должностных лиц местного самоуправления в Конституционный Суд РФ возможно только при наличии предшествующего решения суда (или иного органа, применяющего закон, хотя предварительный судебный порядок все-таки предпочтителен), причем стороной в этом деле должен быть именно этот орган (должностное лицо);
• — право этого органа обращаться в суды от имени муниципального образования должно быть указано в уставе муниципального образования. Эти нормы устава, как представляется, желательно прилагать к обращению;
• — предметом оспаривания органом местного самоуправления от имени муниципального образования в Конституционный Суд РФ может быть акт, нарушающий права муниципального образования. Это могут быть нормы как законодательства о местном самоуправлении, так и других законодательных актов (в частности, регулирующих хозяйственную деятельность, осуществляемую органами местного самоуправления). По главное, чтобы был выражен интерес нс самого органа, а, как указано в вышеназванном Постановлении Конституционного Суда РФ, муниципального образования как «территориального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления» .

Таким образом, принципы местного самоуправления имеют важное значение для осуществления и развития местного самоуправления. В них сочетаются его теоретические и практические основы, его наиболее существенные свойства, черты, признаки и критерии.

• [1] См. подробнее: Защита прав местного самоуправления арбитражными судами Российской Федерации / под ред. А. А. Арифулина. — М., 2003. — Т. 3.