Государственное управление в российской империи в начале XX в. Утверждение дуалистической монархии (1900-1917 гг.)

Начало XX в. ознаменовано значительными переменами в государственной и политической жизни России, связанным с утверждением дуалистической монархии ((лат. Dualis — двойственный) монархия, в которой власть монарха ограничена конституцией, но монарх формально и фактически сохраняет обширные властные полномочия).

Под сильным напором внутренних и международных обстоятельств сама верховная власть была вынуждена предпринять ряд акций, которые вели к либерализации политической жизни, фактически ограничивали самодержавие. Эти акции можно свести к двум, наиболее важным и существенным сдвигам в российском обществе:

• — впервые практически была осуществлена идея об органе представительной власти, которая находилась в центре политической борьбы на протяжении всего XIX в.;
• — была легализована оппозиционная политическая деятельность, что позволило в достаточно короткие сроки сформировать многопартийную систему, которая стала оказывать определенное влияние на течение политической жизни и на управление государством.

Этапы и логика формирования думской монархии в России

Перемены начала XX в., как и все предшествующие реформации в России, являлись «революцией сверху», ибо с начала и до конца проводились исключительно по замыслу и под непосредственным управлением верховной власти.

Это, правда, не означает, что сам поворот к реформам, а также их ход не подталкивался и не подхлестывался «снизу», со стороны народных масс и оппозиции. Напротив, анализ хроники политических событий в России в период 1905—1917 гг. показывает, что существовала достаточно тесная взаимосвязь между политическими акциями самодержавного режима и волнами революционного процесса. Наиболее радикальные политические акты появлялись под напором революционной активности, всплеска революционной борьбы, восстаний и т. д., тогда как революционный спад фактически сразу сопровождался замедлением, свертыванием реформаторских акций.

Если в целом охарактеризовать указанный период, то можно сказать, что это была последняя и в конечном итоге — неудачная попытка сформировать такую модель государственного и социально-экономического устройства, в которой бы нашли свое органичное сочетание традиционная общинно-монархическая идеология российского общества, с одной стороны, и императивы (требования) индустриальной цивилизации, неизбежно проникающей и начинающей диктовать свои правила в России, с другой.

С точки зрения политического развития в период 1905- 1917 гг. российские либералы усиленно пытаются подтолкнуть правительство на путь мирных, по в то же время радикальных политических преобразований, убеждают его в необходимости «дать России конституцию», заменить самодержавный режим на более современный конституционно-парламентский. В этом направлении были предприняты некоторые шаги.

Политическое развитие российского общества в этот период условно можно разделить на несколько периодов.

Первый период (февраль — октябрь 1905 г.). Самодержавная власть предпринимает первую попытку сформировать представительное учреждение в России, предполагая при этом максимально ограничить и урезать реальные возможности этого учреждения в его влиянии на государственную политику.

В данном вопросе правительство проявляет сильные колебания, сомнения, стремление обойтись лишь формальными акциями. Наглядный пример тому — два, противоречащих друг другу документа, которые, тем не менее, появились в один и тот же день — 18 февраля 1905 г. — Манифест царя, в котором делается упор на «содействие самодержавной власти», на укрепление незыблемости этой власти, и царский рескрипт на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина, в котором предписывается начать разработку положений о формировании в России представительного учреждения, проводится мысль о необходимости привлечения к государственному управлению выборных от населения.

Половинчатый и неуверенный характер этих первых шагов по реформированию государственной системы нашел свой отпечаток и в первом (булыгинском) проекте Государственной думы (6 августа 1905 г.), компетенция которой сводилась к сугубо совещательной функции. Разумеется, это стало одной из главных причин того, что этот проект так и остался проектом.

Революционные события конца лета — осени 1905 г. не позволили даже начать выборы в эту Думу, и царь поручает С. Ю. Витте (с 1892 г. — министр финансов, с 1903 г. — председатель Кабинета министров, а с 1905 г. — председатель Совета министров России) существенно переработать проект и представить на рассмотрение правительства новое положение о Государственной думе.

Второй период (17 октября 1905 г. — 3 июля 1907 г.). 17 октября 1905 г. выходит в свет знаменитый царский манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором содержалась разработанная С. Ю. Витте совершенно иная, чем прежде, формула компетенции Государственной думы. Теперь Дума наделялась законодательными функциями и превращалась фактически в высшее законодательное учреждение страны.

В связи с этим некоторые политические деятели объявили, что с 17 октября 1905 г. в России установилась конституционная монархия. Дальнейшие события, правда, показали, что это заявление было преждевременным. Несмотря на то что было объявлено об учреждении Думы с законодательными полномочиями в октябре 1905 г., реально этого органа еще не существовало, его еще только предстояло избрать.

Именно в период от провозглашения Думы до ее избрания и начала деятельности инициатива полностью продолжает оставаться в руках правительства, которое и предприняло целый ряд мер для ослабления и даже для фактической ликвидации законодательных возможностей Думы.

Во-первых, преобразуется Государственный совет, который теперь превращается в верхнюю палату некоего государственного учреждения (Дума — нижняя палата) и, получая право вето на решения Думы, становится реальным противовесом Думе в законотворческом процессе.

Во-вторых, за несколько дней до официального открытия I Государственной думы (27 апреля 1906 г.) выходит в свет новая редакция Свода основных законов Российской империи, в которой не только фиксируются уже произведенные в 1905—1906 гг. изменения в государственной системе и в порядке государственной деятельности, но и включаются некоторые новые элементы. В частности, в законодательство вносится целый ряд положений (особенно статья 87), позволяющих царю, используя право роспуска Государственной думы и Государственного совета, проводить единолично решения фактически по любым вопросам государственной и общественной жизни.

Третий период (3 июня 1907 г. — лето 1915 г.). 3 июня 1907 г. появляется Манифест царя, в соответствии с которым не только распускалась Государственная дума (что вполне соответствовало действующему законодательству), но и провозглашался НОВЫЙ порядок выборов I! Думу, что являлось грубым нарушением основных государственных законов.

Оппозиционные силы охарактеризовали это событие однозначно как государственный переворот. Данная оценка была достаточно обоснована. Царь и правительство, не удовлетворившись возможностями манипулирования законодательством, переходят к грубому его нарушению с тем, чтобы на основе нового избирательного закона сформировать полностью управляемый и лояльный состав Думы.

Выборы в III Государственную думу показали, что этот замысел полностью удался. В результате на протяжении ряда лет (особенно 1907−1912 гг.) царь и правительство, с одной стороны, Дума — с другой, по многим вопросам находили достаточно хорошее взаимопонимание, что позволило через Думу провести целый ряд важнейших законов, включая законоположения по проведению аграрной (столыпинской) реформы.

Четвертый период (лето 1915 г. — 2 марта 1917 г.). Порядок взаимодействия царского правительства и Думы, сложившийся после 3 июня 1907 г. (в литературе для его обозначения употребляется такое понятие, как «третьеиюньская система»), просуществовав несколько лет, начинает постепенно разрушаться. Первые признаки этого появляются уже в 1912—1913 гг., по окончательно это стало ясно летом 1915 г.

Кризис, а затем и распад третьеиюньской системы был обусловлен тем, что самодержавный режим постепенно стал лишаться поддержки либерально-промышленных кругов России. 9 августа 1915 г. внутри Думы и Госсовета из представителей либеральных партий складывается «Прогрессивный блок», который не только заявляет о своем отказе от поддержки правительства, но и прямо выдвигает целый ряд политических требований. Суть этих требований заключалась в установлении в России конституционной монархии, превращении Думы в высшее законодательное учреждение страны.

С этого момента единственной опорой самодержавия остается лишь помещичье-дворянская аристократия, что для дальнейшего существования режима в тех условиях уже было явно недостаточно.

Поэтому не случайно, что в обстановке мощного нарастания революционного движения в конце февраля 1917 г. поддержку царю оказали лишь его наиболее преданные советники из ближайшего окружения. Самодержавие уже фактически никто не спасал, что и привело 2 марта 1917 г. к отречению Николая II от престола и падению монархии в России.

Несмотря на очень ограниченные возможности Государственной думы в период 1906—1917 гг., в России постепенно накапливался опыт парламентской деятельности. Государственная дума в совокупности с земским самоуправлением образовывала систему представительной власти, которая постоянно усиливала свое влияние в государственных делах, в управлении общественной жизнью.

Анализ показывает, что само формирование и функционирование этой системы строились с опорой на исторические отечественные традиции, с учетом реальной социальной структуры российского общества, региональных и национально-этнических особенностей.

Постепенно также накапливался опыт партийной деятельности, коалиционной и блоковой политики, как в стенах Думы, так и за ее пределами, опыт взаимодействия партий и корпоративных объединений различных социальных групп.

Думская монархия в России просуществовала немногим более десяти лет. Этот короткий период в истории российского парламентаризма достаточно поучителен. В контексте формирования современной парламентской системы в России он позволяет осмыслить совершенно забытый первый опыт парламентского правления в начале XX в., что заставляет быть корректным при проведении аналогий и акцентов на преемственность с этим опытом, чем грешат многие авторы. Кроме того, опыт парламентаризма способствует более глубокому пониманию причин и истоков революционных катаклизмов 1917 г.