Развитие государственного аппарата в XX в

Согласно английской государственно-правовой доктрине, во главе аппарата госуправления, или публичной администрации, стоит монарх. Король Великобритании формально считается главой исполнительной власти, он назначает и смещает министров, а также всех госслужащих, которые состоят «на службе Его Величества». Политические прерогативы монарха формально являются весьма обширными, но на практике в настоящее время самостоятельно им не используются. В большинстве случаев они действуют лишь номинально, поэтому их принято называть спящими прерогативами. По этой причине сложилась известная формула: «Король царствует, но не правит» .

С 1714 г. в Англии правила Ганноверская династия, которая в 1901 г. изменила наименование на Саксен-Кобург-Готскую. В годы Первой мировой войны, чтобы приблизить короля к народу, королевская фамилия немецких принцев из дома Ганноверов была заменена на «исконно английскую» фамилию Виндзоров. С 1952 г. трон занимает Елизавета II — 42-й монарх Великобритании и шестая по счету королева.

Структура публичной администрации. В аппарате британского государства выделяются собственно политические институты (правительство — Кабинет — Внутренний кабинет), играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков (центральные правительственные учреждения и органы местного управления — графств, городов и приходов). В Великобритании отсутствуют законодательно закрепленное и четкое деление центральных ведомств. Обычно среди них выделяют: 1) офисы — наиболее старые и архаичные центральные административные учреждения, их около 15; 2) министерства — современная форма правительственного учреждения. В конце XX в. образуются суперминистерства — функционально-отраслевые, наподобие министерства труда; 3) департаменты — объединения нескольких ранее независимых ведомств. Центральные ведомства имеют различные полномочия и порядок образования. Политически важными являются министерства финансов, внутренних дел, иностранных дел, обороны.

Центральную администрацию британского правительства возглавляет в настоящее время постоянный секретарь (профессиональный администратор), под началом которого находятся многочисленные помощники, заместители и служащие на более низких уровнях административного управления. Наряду с центральными правительственными учреждениями, существует более одной тысячи публичных корпораций, административных органов, неправительственных организаций, оказывающих населению различные услуги. В этих учреждениях работало большое число чиновников, отбиравшихся до середины XIX в. на основе системы патронажа — английский вариант американской системы добычи. Но английские чиновники относились к должности как к частной собственности и их считали ее пожизненными держателями. По этой причине штат сотрудников ведомств преимущественно состоял из родственников и знакомых руководителя, которым составляли протекцию влиятельные персоны. Продвижение по службе основывалось на принципе старшинства: преимущество занять более высокий пост имел тот, кто дольше других занимал должность, дающую право на повышение. Подобная система государственной службы, основанная на принципах патронажа, старшинства и должностной несменяемости, была неэффективной в условиях быстрого промышленного развития Англии. Кроме того, она препятствовала стремлению разбогатевшей английской буржуазии активно влиять на процесс принятия политических решений.

Создание профессиональной государственной службы связано с реформой Норткота — Тревельяна. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии, члены Казначейства С. Норткот и Ч. Тревельян. На основе детального обследования состояния государственной службы ими был подготовлен Доклад об организации постоянной гражданской службы (1854 г.), в котором сформулированы основные направления реформирования публичной администрации: ликвидация системы патронажа и введение системы заслуг, а также формирование государственной службы на основе открытых конкурсных экзаменов. Предлагалась система мер по перестройке аппарата госуправления. Во-первых, прием на государственную службу должен осуществляться независимой Комиссией гражданской службы на основе результатов письменных экзаменов по программам Оксфордского и Кембриджского университетов. Во-вторых, персонал всех министерств должен быть объединен в единую гражданскую службу. В-третьих, устанавливались новые правила карьерного продвижения: принцип старшинства отменялся и вводилась система заслуг. Она ставила возможность карьерного продвижения и размер оплаты в зависимость от деловых и личных качеств служащего, которые оценивались руководителями на основе рейтингов. В-четвертых, предполагалось создание единой пенсионной системы государственных служащих. Из-за противодействия реформе со стороны бюрократической верхушки ее проведение растянулось на много лет.

Лишь в 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов для соискателей мест в правительственных учреждениях. Руководство новой системой отбора передавалось Комиссии гражданской службы, созданной еще в 1855 г.

В первой половине XX в. система государственной службы Великобритании претерпела существенные изменения в связи с усложнением госуправления, которые были вызваны потребностями вмешательства государства в экономическую и социальную сферы. Вследствие этого происходит разделение двух сфер — политики и управления, а следовательно, и функций, политического руководства и административного управления. Функцию политического руководства осуществлял политический класс (парламентарии, избранные народом, и министры, их советники — политические назначенцы правящей партии). Функции регулирования экономики и разрешения социальных конфликтов были переданы административным органам, что принципиально меняло представления об исполнительной власти. Административный класс состоял из политических руководителей министерств и профессиональных управленцев. Служащие аппарата госуправления в зависимости от сложности и ответственности выполняемых функций были поделены на четыре класса: административный (руководящий), исполнительный, канцелярский и вспомогательный. Они в свою очередь подразделялись на ступени (ранги) и должности, что создавало запутанную систему гражданской службы. Система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании в первой половине XX в. была преимущественно организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля. В связи с чем преимуществом при поступлении на службу пользовались лица с университетским дипломом, имеющие гуманитарное, а не специальное образование. Из них рекрутировались претенденты на должности в интеллектуальные классы (административный и исполнительный). Лица без университетского диплома могли претендовать лишь на должности в рутинный (канцелярский) класс.

Государственная служба Великобритании XX в. приобретает черты элитарности, закрытости, кастовости, несмотря на демократизацию политической системы, избирательного права. Это происходит благодаря системе экзаменов, которые осуществлялись на основе программ Оксфордского и Кембриджского университетов. Прием экзаменов проводила Комиссия гражданской службы на основе так называемого метода I. Он состоял из письменного экзамена и составления доклада в пределах университетских программ Оксфорда и Кембриджа. Замкнутый характер государственной службы препятствовал ее обновлению, притоку в нее способных управленцев из бизнеса и неэлитарных слоев. К тому же усложняющаяся социальная, экономическая и политическая реальность первой половины XX в., отягощенная глобальными и локальными конфликтами, экономическими кризисами, сделала актуальным специализацию и разделение управленческого труда, востребовала управленцев со специальными профессиональными знаниями, а не просто гуманитарной подготовкой. Архаичные формы и принципы организации государственной службы заметно снижали ее эффективность в условиях быстроменяющейся реальности. Единого органа контроля и управления за государственной службой в Великобритании не было: организацией экзаменов занималась Комиссия гражданской службы, а кадровую политику определяло Казначейство.

Административная реформа. Институт современной государственной службы Великобритании сложился в 70-е гг. XX в. в результате административной реформы. Ее проект был представлен правительству специальной комиссией по реформе гражданской службы во главе с лордом Фултоном. В его докладе «Государственная служба» (1968 г.) было отмечено отставание гражданской службы от требований современного этапа развития; корни пороков существующей системы госуправления кроятся в архаичных, устаревших принципах организации. Фултон предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджералъную. Она стала результатом, во-первых, обобщения опыта публичного администрирования США и Франции, а во-вторых, перенесения в сферу госуправления методов руководства, сложившихся в бизнесе.

1. Проведение реформы началось в январе 1971 г. с ликвидации запутанной системы классов и рангов. Вместо них были образованы три основные группы чиновников, которым вменялись строго очерченные полномочия и зоны ответственности. Первая группа — группа старших политических и административных руководителей в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Они составляли высший слой административного класса, несли личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области публичного администрирования. Вторая группа — административная, состояла из служащих двух ступеней: ученик администратора и старший исполнитель. В их полномочия входил широкий круг вопросов — от координации, согласования деятельности аппарата госуправления и руководства работой министерств до исполнения мелких канцелярских обязанностей. Третья группа — группа научно-профессиональ ных работников и технических специалистов (ученые, инженеры, архитекторы, занятые вопросами образования и профессиональной подготовки чиновников).

• 2. Менеджералъная модель государственной службы ориентирована на максимальное включение госаппарата в процесс выработки и принятия политических решений. С этой целью в структуре министерств появились отделы по планированию политики, как долгосрочной, так и повседневной, учреждена должность старшего советника министра по вопросам политики. Однако модель Фултона четко различает политически сменяемых государственных служащих и кадровых, несменяемых. Первые являются политическими назначенцами и образуют круг политических советников министра. В случае его отставки они уходят вместе с ним. Политическая лояльность этих назначенцев проявляется в преданности своему министру, в проведении его политической линии. Напротив, кадровые госслужащие должны быть политически нейтральными, добросовестно служить правительствам, которые придерживаются различных политических убеждений.
• 3. Для централизации управления кадрами в 1968 г. были созданы Министерство по делам государственной службы и специальный комитет при нем, но назначению руководящего состава на основе открытых экзаменов. С 1971 г. изменилась форма экзамена для соискателей должностей в административный класс. Экзамен проводился по так называемому методу II, который включал три испытания: письменные доклады по общим темам, тесты и интервью. Для повышения квалификации служащих и проведения научных исследований в сфере управления был создан в 1970 г. специальный колледж.

В рамках программы «Следующие шаги» (1988 г.) консервативное правительство М. Тэтчер провело ряд реформ в сфере государственного управления.

• 1. Проведены сокращение госаппарата и одновременное повышение его эффективности за счет введения экономических методов, заимствованных из деятельности частных корпораций. Так, выделены ключевые департаменты в составе министерств, которые выступали как заказчики работ отраслевым отделам. Непосредственное выполнение принятых решений департаментов и отделов осуществляли неправительственные организации — кванго, которые работали с политическими учреждениями на основе договора.
• 2. Были учреждены регулирующие агентства с совещательными и наблюдательными функциями для обеспечения взаимодействия центральной публичной администрации и органов местного самоуправления. Они освобождают министерства от рутинной, повседневной работы, чтобы те сосредоточивались на решении политических задач.
• 3. Было сокращено число публичных корпораций, находящихся в двойном подчинении — парламента и Кабинета. Число служащих, занятых в них, за последние 30 лет сократилось примерно на 30%. Это связано в том числе и с тем, что государство ушло из экономики. Среди публичных корпораций, оказывающих населению важные услуги, Английский банк, Британская радиовещательная корпорация Би-Би-Си и т. д.

Последствия реформ консервативного правительства достаточно противоречивы. Численность госаппарата и его стоимость были сокращены. Однако была нарушена целостность системы государственной службы, упал ее престиж.