Уровни осуществления местного самоуправления. 
Административно-территориальное и территориальное устройство

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит такого понятия, как «уровень осуществления местного самоуправления». Существующие и создаваемые виды муниципальных образований — городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. При этом городские, сельские поселения объединяются с муниципальными районами в единую систему, в рамках которой в состав одного муниципального района входят два и более городских и (или) сельских поселений. Такую систему организации местного самоуправления можно было бы назвать двухуровневой, поскольку территория и население каждого городского или сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района. Однако согласиться с тем, что Федеральный закон № 131-ФЗ вводит «верхний» или «нижний» уровни местного самоуправления, невозможно, поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, и эта самостоятельность, естественно, распространяется не только на отношения с уровнями государственной власти, но и с уровнями местного самоуправления. В принципе можно утверждать, что Федеральный закон и не делал попытки установления «верхнего» и «нижнего» уровней, а, по сути, ввел «первый» и «второй» (или «первичный» и «вторичный») уровни муниципальных образований: компетенция муниципальных образований этих уровней четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида.

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит норм, запрещающих субъектам РФ вводить новые уровни муниципальных образований, однако он содержит исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, вследствие чего вопрос об уровне муниципального образования не может быть решен иначе, чем на основе принципов, установленных данным Федеральным законом. Между тем нормы Федерального закона № 131-ФЗ не в полной мере согласуются с правовыми позициями Конституционного Суда РФ по данному вопросу.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике“» указал, что территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта РФ. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 «Федеративное устройство» (в том числе в ст. 66 (ч. 1), 71, 72, 73, 76 и 77) Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство.

Таким образом, согласно данной правовой позиции Конституционного Суда РФ вопрос о своем территориальном устройстве субъект РФ вправе решить сам, причем по своей природе этот вопрос имеет конституционное значение, т. е. перечень административно-территориальных единиц должен быть закреплен в конституции (уставе) субъекта РФ. На территориальных единицах, отнесенных к иному, не административно-территориальному уровню, публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Конституционный Суд РФ также указал, что в соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. По смыслу ст. 131 (ч. 1) в ее связи со ст. 12 и 130 (ч. 1) Конституции РФ городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые, по существу, должны решаться посредством государственной власти. Поэтому определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.

Например, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее ст. 130, 131, 132. При таких обстоятельствах, как указал Конституционный Суд РФ, обязательное наделение района статусом муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближает органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляет их от него.

Данная позиция Конституционного Суда РФ выглядит не вполне логичной, особенно если рассматривать данный вопрос нс как перенос уровня осуществления местного самоуправления, а как наделение тех или иных территорий статусом муниципальных образований: обязательное наделение района статусом муниципального образования вовсе не означает обязательного одновременного лишения такого статуса тех населенных пунктов, которые находятся на территории данного района. При этом просто принимается и реализуется новая концепция местного самоуправления (в данном случае двухуровневая), и задача органов государственной власти — построить модель взаимоотношений с местным самоуправлением, обеспечив решение на каждом уровне четко определенного круга вопросов, причем эти вопросы не должны пересекаться, у каждого уровня местного самоуправления должна быть сфера собственных полномочий, за реализацию которых он несет ответственность.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект РФ вправе создать органы государственной власти и на уровне поселений, например, в определенных городах, наделяя их статусом городов республиканского (областного, краевого и т. п.) значения, что также может быть закреплено в положениях об административно-территориальном устройстве, определяемых конституцией (уставом) субъекта РФ. Статус такой административно-территориальной единицы вовсе не препятствует тому, чтобы на этом же уровне (рассматриваемом уже в контексте поселения) осуществлялось и местное самоуправление, т. е. тому, чтобы эта же территория одновременно являлась муниципальным образованием. Поэтому позиция Конституционного Суда РФ, которая в данном вопросе состоит в том, что если город — это административно-территориальная единица, то муниципальное образование — это обязательно (и только лишь) часть территории города (например, район), представляется не вполне корректной.

Административно-территориальная единица — это территория, на которой осуществляется государственное управление, решаются только вопросы государственного значения. А муниципальное образование — это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, т. е. решаются преимущественно вопросы местного значения. Административное деление и система муниципальных образований могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ, т. е. разграничения территорий. Но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. В функциональном же плане компетенция органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления различается. Проблема заключается в другом: территориальное построение местной власти, по сути, сформировалось на основе существующей системы административно-территориального деления, т. е. той, которая лежала в основе системы государственного управления. Поэтому многие субъекты РФ отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что с юридической точки зрения некорректно.

Любой субъект РФ вправе решить вопрос об административно-территориальном устройстве сам, с тем условием, отмечает Конституционный Суд РФ, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, т. е. права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Очень важно решить в законодательстве вопрос об изменении статуса той или иной территории субъекта РФ (прежде всего если речь идет о лишении ее статуса муниципального образования и придании ей статуса административнотерриториальной единицы). Конституционный Суд РФ указал, что, изменяя уровень муниципальных образований, законодатель субъекта РФ должен учесть, что реализация статуса самоуправляющейся территориальной единицы и полномочий местного самоуправления осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией РФ право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32, ч. 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130, ч. 2).

Субъект РФ, предусматривая изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения неправомерно прекращение срока полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, это нарушает закрепленное ст. 32 (ч. 2) Конституции РФ право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Кроме того, поскольку такое изменение статуса муниципальных образований связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, его осуществление без учета мнения населения муниципального образования также нарушает ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Причем Конституционный Суд РФ в названном Постановлении подчеркнул, что наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ в подобном случае является референдум.

Несомненно, что данные позиции Конституционного Суда РФ необходимо соотносить с нормами Федерального закона № 131-ФЗ. В частности, необходимо определить, каким образом субъекты РФ с учетом новых федеральных норм могут регулировать свое административно-территориальное и территориальное устройство, особенно в свете того, что, излагая данные правовые позиции, Конституционный Суд РФ опирался не на нормы действовавшего на тот момент законодательства о местном самоуправлении, а непосредственно на нормы Конституции РФ.

Федеральный закон № 131-ФЗ применительно к уровням местного самоуправления регулирует лишь те вопросы, которые связаны с организацией разных систем местного самоуправления на одной территории (внутрипоселенческие и мсжпоселенческие). Однако практика показывает, что часто территориям, находящимся внутри муниципального образования (например, районам в городе), не придается статус муниципальных образований. При этом законодательство ряда субъектов РФ вводит новый статус для такой территории — статус внутримуниципального образования. Любое поселение (или часть поселения), расположенное в границах муниципального образования, может быть признано в соответствии с уставом муниципального образования внутримуниципальным образованием.

По действующему законодательству внутримуниципалъным образованием может быть:

• — административный округ (район) в городе (внутригородское муниципальное образование);
• — община, станица в сельском округе или районе;
• — село, поселок.

Таким образом, внутримуниципальными образованиями могут быть лишь части поселений.

Внутримуниципальное образование не обладает статусом муниципального образования. Решение о создании внутримуниципального образования принимается органом местного самоуправления, в компетенции которого в соответствии с уставом муниципального образования находится решение данного вопроса. С инициативой создания внутримуниципального образования могут выступать органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, сходы (собрания) граждан либо органы территориального общественного самоуправления, действующие в частях муниципального образования. Инициатива оформляется в виде обращения в адрес соответствующего органа местного самоуправления.

В течение определенного в уставе муниципального образования срока с момента получения обращения исполнительный орган муниципального образования подготавливает представление о создании внутримуниципального образования либо об отклонении соответствующего обращения. Такое представление должно быть основано:

• — на данных о результатах опросов населения (результатах местных референдумов) либо на решениях собраний (сходов) граждан или органов территориального общественного самоуправления;
• — на обосновании, в том числе финансово-экономическом, целесообразности создания внутримуниципального образования в соответствующих границах.

Органы общественного территориального самоуправления и территориальные подразделения органов местного самоуправления, действующие в границах внутримуниципального образования, подотчетны и подконтрольны в своей деятельности органам местного самоуправления муниципального образования.

При создании внутримуниципальных образований должны быть решены следующие вопросы:

• — о взаимоотношениях органов местного самоуправления муниципального образования с органами общественного территориального самоуправления во внутримуниципальном образовании;
• — о полномочиях территориальных подразделений органов местного самоуправления муниципального образования;
• — об объектах муниципальной собственности, передаваемых в управление органам внутримуниципального образования;
• — о смете доходов и расходов внутримуниципального образования;
• — о наименовании (переименовании) внутримуниципального образования.

Самостоятельность местного самоуправления при решении вопросов своей внутренней территориальной организации подтверждается судебной практикой.

Нормы Федерального закона № 131-ФЗ не содержат положений о разграничении предметов ведения муниципальных образований, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов муниципальных образований, образующих двухуровневую систему. Федеральный закон № 154-ФЗ предусматривал для таких случаев необходимость нормативной регламентации данного вопроса на уровне устава города в том случае, если в составе его территории находились муниципальные образования, и необходимость законодательного урегулирования на уровне закона субъекта РФ для всех других видов муниципальных образований.

В целом законодательство субъектов РФ выработало ряд условий, необходимых для разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями. Эти условия представляется целесообразным включить в нормы Федерального закона № 131-ФЗ, в частности, законодательно установив:

• — недопустимость подчинения одного муниципального образования другому;
• — обязательность наличия у муниципальных образований реальных возможностей выполнения полномочий по вопросам местного значения;
• — необходимость соблюдения принципа устранения излишней централизации управления и повышения его эффективности;
• — необходимость соблюдения принципа оптимизации затрат на содержание органов управления;
• — обязательность обеспечения самостоятельности формирования местных бюджетов и их исполнения.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципальных районов и поселений, относятся вопросы, определенные нормами федерального законодательства. Муниципальные образования, исходя из интересов населения, вправе самостоятельно передавать отдельные полномочия или их часть другому муниципальному образованию с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Как показывает практика субъектов РФ, районам часто предоставлялось право передачи объектов муниципальной собственности района в собственность поселений: это касалось и возможности передачи объектов, не обеспечивающих решение вопросов местного значения по предметам совместного ведения и реализацию государственных полномочий, и возможности передачи объектов, обеспечивающих реализацию органами местного самоуправления поселений отдельных государственных полномочий. В том случае, если для муниципальных образований этих двух уровней определялась некая сфера вопросов «совместного ведения», то, как правило, нормативно устанавливалась и возможность передачи объектов, обеспечивающих решение вопросов местного значения по этим предметам «совместного ведения» .

Федеральный закон № 131-ФЗ не только отказывается, но и, по сути, даже запрещает такую практику. Полномочия всех видов муниципальных образований регулируются только им и могут изменяться только путем внесения дополнений в сам Федеральный закон № 131-ФЗ. Что же касается муниципального имущества, то здесь закон содержит недостаточно четкие предписания, указывая, что в собственности поселений, районов и других видов муниципальных образований «может» находиться то или иное имущество. Но как его разграничивать, как определять его пообъектный состав, закон умалчивает. Причем урегулировать данный вопрос на уровне субъектов РФ также не представляется возможным. Согласно абз. 2 ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления лишь в тех случаях, когда это напрямую установлено данным Федеральным законом. Поэтому лишь в финансовой сфере у органов государственной власти субъектов РФ появляются определенные возможности регулировать разграничение источников доходов местных бюджетов. Органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право регулировать законами вопросы зачисления ряда налоговых поступлений в местные бюджеты. Однако главенствующая роль в данном вопросе будет принадлежать БК РФ и НК РФ, которым должны будут соответствовать принимаемые законы субъектов РФ.

Территориальная организация власти на местном уровне прямо зависит от особенностей взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Для административной модели характерно наличие административно-территориального устройства. Административно-территориальное устройство — это система территориальной организации государственного управления на той или иной территории. Административнотерриториальная единица — это территориальное образование, в границах которого осуществляется государственное управление, реализуются полномочия органа государственной власти. Административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предполагает полное и последовательное встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти, органы местного самоуправления становятся частью государственного аппарата, поэтому на местах они, по сути, осуществляют только государственное управление. Такая модель взаимоотношений может быть эффективной лишь при условии, что общественные интересы на местном уровне будут представлены эффективной и четко функционирующей системой институтов гражданского общества, а кроме того, органам местного самоуправления будет запрещено заниматься частноправовой деятельностью: вопросы, связанные с функционированием местного хозяйства, будут решаться частноправовыми структурами.

В противоположность этому, при децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на уровне муниципальных образований активно должна использоваться система территориального устройства. Территориальное устройство означает систему муниципальных образований, находящихся на территории государства, территориальную организацию местного самоуправления в государстве.

В Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является дуалистической. Подтверждением этого, с точки зрения территориальной организации власти, является тот факт, что на местном уровне одновременно осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление. Причем в отдельных случаях субъекты РФ законодательно определяют соотношение территориального и административно-территориального устройства па своей территории. Как правило, в крупных поселениях осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление одновременно, т. е. они являются и муниципальными образованиями и административно-территориальными единицами. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона Ставропольского края от 17.02.2005 № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» каждый населенный пункт и каждый район края являются частью системы административно-территориального устройства. При этом населенный пункт рассматривается как часть территории Ставропольского края в пределах установленной черты (границы) населенного пункта, имеющая наименование, сосредоточенную застройку, служащая местом постоянного проживания и жизнедеятельности людей и включенная в Реестр районов и населенных пунктов Ставропольского края. Район — это часть территории края в установленных законом границах, на которой расположены населенные пункты, за исключением городов краевого значения, территориально и административно связанные друг с другом, имеющая наименование и включенная в Реестр районов и населенных пунктов Ставропольского края. Проблема заключается в том, чтобы четко разграничить компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления согласно нормам Конституции РФ не могут быть органами государственного управления, хотя и могут быть наделены законом полномочиями по решению на местах вопросов государственного значения.

Второй вариант организации административно-территориального и территориального устройства заключается в том, что территория нескольких муниципальных образований составляет одну административно-территориальную единицу. Такова, например, территориальная организация Свердловской области, где созданы так называемые управленческие округа^[1], объединяющие два или несколько муниципальных образований области, в границах которых осуществляется государственное управление. По такой же модели организовано территориальное устройство и в городе Москве, которая разделена на административные округа (территории, на которых осуществляют свои полномочия префектуры, управы и другие органы государственной власти). А административные округа, в свою очередь, делятся на муниципальные районы, которые и являются муниципальными образованиями.

Третий вариант организации административно-территориального и территориального устройства привел к определенной модификации модели территориальной организации местного самоуправления, предложенной Федеральным законом № 131-ФЗ. Он заключался в том, что ряд территорий (городские, сельские поселения), в рамках которых согласно нормам этого Федерального закона должно было осуществляться местное самоуправление, становились административно-территориальными единицами, а местное самоуправление осуществлялось на более низком уровне (часть городского поселения, часть поселка и т. п.). Конституционный Суд РФ, рассмотрев вопрос о возможности такой модификации, решил, что он не противоречит нормам Конституции РФ (см. Постановление от 24.01.1997 № 1-П).

Федеральный закон № 131-ФЗ провел ревизию территориального устройства РФ. Согласно его нормам в административно-территориальных единицах субъектов РФ нет административно-территориальных единиц, в границах которых функционируют представительные и исполнительные органы государственной власти общей компетенции. На территории муниципального образования действует государственная власть, но не через территориальные представительные и исполнительные органы общей компетенции. Для осуществления государственных полномочий, не передаваемых муниципальным образованиям, возможно создание местных органов государственной власти, границы их деятельности могут совпадать с границами муниципальных образований (районные и городские суды, органы прокуратуры, внутренних дел и т. д.), но могут и нс совпадать. Это означает, что государственное управление, функции органов общей компетенции от имени государства будут осуществлять органы местного самоуправления, и в дополнение к этому специализированные государственные структуры будут решать собственные задачи, преобразуя при этом для своих нужд территориальное устройство государства.

Но такие преобразования неизбежно ведут к возникновению правовых проблем. Наиболее очевидными из них являются расхождения в трактовке положений Конституции РФ Конституционным Судом РФ и положениями Федерального закона № 131-ФЗ. Так, ряд проблем может быть связан с несовпадением толкования Конституционным Судом РФ прав субъектов РФ в сфере регулирования местного самоуправления и подходами Федерального закона № 131-ФЗ. Например, как уже отмечалось, по мнению Конституционного Суда РФ, из федеративной природы государственности России следует, что в ведении Российской Федерации находится только федеративное устройство, а территориальное устройство — в ведении субъектов РФ, что может привести к постановке вопроса о признании Конституционным Судом РФ соответствующих норм Федерального закона № 131-ФЗ противоречащими Конституции РФ в соответствии с изложенными правовыми позициями.

Определенные проблемы связаны с нечеткостью формулировок ряда норм Федерального закона № 131-ФЗ, что может привести к невозможности их применения. Например, п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ содержит прямой запрет на нахождение в границах территории одного поселения другого поселения. Это весьма распространенная ситуация в городах, где и внутригородские районы, и сам город являются муниципальными образованиями. Но при этом в переходных положениях данного Федерального закона говорится о том, что все муниципальные образования, существующие на момент вступления в силу его гл. 12, остаются таковыми, если иное не будет принято в порядке, определенном ст. 12−13 Федерального закона № 131-ФЗ, т. е. согласно ч. 3 ст. 24 должно состояться голосование населения по вопросу изменения границ или преобразования муниципального образования. Кроме того, разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, в соответствии с ч. 5 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляется только с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 данного Федерального закона. Федеральный законодатель постоянно пытается уточнять такие проблемные формулировки Федерального закона. Так, Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ была включена ч. 1.1, установившая, что разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований. Но тем не менее, очевидны потребности дальнейшей корректировки Федерального закона № 131-ФЗ.

По мнению экспертов, наличие в составе одних городов других городов, а также поселков и сельских округов (т.е. сельских поселений, по новой терминологии) является одной из главных проблем преобразования существующих муниципальных образований в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ. Существует целый ряд так называемых сложносоставных городов. Например, город Ленинск-Кузнецкий Кемеровской области (112,2 тыс. человек), который включает другой город — Полысаево (32,4 тыс. человек) и два поселка городского типа — Красногорский (3,9 тыс. человек) и Никитинский (3,4 тыс. человек), а город Гурьевск (28,7 тыс. человек) включает в себя город Салаир (10,7 тыс. человек). Другой пример: в состав города Нижнеудинска Иркутской области (42,3 тыс. человек) входит город городского подчинения Алзамай (8,7 тыс. человек). Весьма распространена ситуация, при которой в состав города входят крупные поселки городского типа, которые вправе на основании норм Федерального закона № 131-ФЗ получить статус самостоятельных поселений. Так, в город Райчихинск Амурской области (25,9 тыс. человек) входят три поселка городского типа — Новорайчихинск (3,4 тыс. человек), Прогресс (15,3 тыс. человек), Широкий (1,9 тыс. человек), а город Первоуральск Свердловской области (135,7 тыс. человек) включает три поселка городского типа — Билимбай (6,4 тыс. человек), Кузино (3,7 тыс. человек) и Новоуткинск (6,4 тыс. человек). Эксперты приводят случаи, когда в состав города были включены целые районы области. Так, административные границы Магадана охватывают территории, ранее являвшиеся самостоятельными районами Магаданской области. В составе города Сочи находится 11 сельских округов, а в городе Калуга их девять. По данным Минэкономразвития России, в составе 252 российских городов насчитывается 329 городских районов, 37 так называемых городов «городского подчинения», 368 поселков и 582 сельских округа (сельских поселения).

Как представляется, в ближайшее время потребуется также корректировка вопросов организации местного самоуправления на районном уровне. Муниципальный район в принципе мог бы стать уровнем, на котором взаимодействие государственной власти и местного самоуправления было бы наиболее эффективным. На уровне района необходимо создание условий для возможного (в зависимости от особенностей каждого отдельного муниципального образования) осуществления как государственной, так и муниципальной власти.

Поскольку, как уже неоднократно подтверждалось теорией и практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и государственные нужды, наиболее разумной представляется идея территориального разделения уровней власти, т. е. создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже уровня субъекта РФ, при которой стало бы возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ справедливо предложил «поселенческо-территориальную» систему местного самоуправления. Недостаток, точнее, непоследовательность данного Федерального закона заключается в том, что он предлагает оба уровня — и поселенческий, и территориальный (т.е. районный) — считать уровнями местного самоуправления. Недостатки этого подхода очевидны и уже неоднократно отмечались в трудах специалистов в области муниципального права. Такой подход предполагает внутри самостоятельных муниципальных образований — районов — наличие не менее самостоятельной системы муниципальных образований — поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки «встраивания» системы поселений в районы (в основном при помощи экономических, большей частью финансовых, инструментов — районные фонды финансовой поддержки поселений и т. п.). На практике эти механизмы часто приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого.

Между тем многие субъекты РФ с самого начала построения новой системы власти на основе Конституции РФ 1993 г. стремились и стремятся включить районы в систему своей — государственной — власти. Ряд субъектов РФ, которым удалось построение такой районной государственной власти, весьма успешно развиваются (например, Республика Татарстан, входящая в десятку наиболее экономически развитых субъектов РФ). Таким образом, практика подтверждает близость районов к уровню государственной власти. Вместе с тем район — это, как правило, не настолько большая территория, чтобы решать масштабные государственные задачи и управляться как государство или его субъект. Поэтому на уровне района в решении местных дел должно участвовать как население, так и государство. К числу этих дел должны относиться не только вопросы местного значения, но и вопросы государственного значения (экономическая, в том числе налоговая, политика, транспорт, связь и пр.). Из этого следует, что па уровне района должна одновременно существовать и местная, и государственная власть. Как их совместить — важный и крайне сложный вопрос, исчерпывающий ответ на который, вероятнее всего, будет найден лишь на практике. На сегодняшний день вполне можно утверждать, что дублирование систем власти, создание параллельно действующих систем муниципальных и государственных органов будет неэффективным, даже если удастся исчерпывающе разграничить их полномочия, устранить (зачастую неизбежные) конфликты, связанные с нахождением двух примерно равновесных сил на одной территории, поскольку необходимо будет оплачивать расходы такой системы как минимум в двукратном размере. Страны, в которых такое дублирование допускается, обычно ограничиваются только «верхними» уровнями власти. Так, во Франции, например, местное самоуправление и государственное управление дублируются на уровнях департаментов и регионов, а на уровне коммун (которых более 40 тысяч) это уже экономически невыгодно. Поэтому в коммуне избранный населением мэр рассматривается одновременно как представитель государства, и в этом качестве он взаимодействует (часто руководит) полицейскими, пожарными и другими государственными структурами.

Такую систему организации местной власти вполне могла бы заимствовать и Россия. Представительный орган муниципального района мог бы формироваться по двухступенчатой системе из представителей соответствующих органов поселений (такая возможность предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ). Несомненно, что поселения, которые станут в такой системе решать преимущественно вопросы местного значения, тоже должны быть связаны с системой органов государственной власти хотя бы уже потому, что отдельные государственные полномочия могут им делегироваться органами государственной власти, как это предусматривает Федеральный закон № 131-ФЗ, поскольку и на низовом уровне неизбежно возникают вопросы, имеющие государственное значение.

Особое значение в рамках модифицированной системы местного самоуправления должно принадлежать городским округам. Особенности городских округов должны заключаться не в объединении района и поселения и не в механическом сложении городских (поселенческих) и районных полномочий, а в разделении собственно города на территориальные единицы, по отношению к которым город мог бы выполнять функции района. Совершенно нереально представить себе в качестве поселений со статусом муниципального образования такие города-" миллионники", как Новосибирск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону или Нижний Новгород. Население каждого из этих поселений сопоставимо с численностью небольших европейских государств. Какие могут быть объединяющие один миллион человек вопросы местного значения? Как неоднократно и справедливо отмечал Конституционный Суд РФ, местное самоуправление только тогда эффективно, когда оно максимально приближено к населению, т. е. когда как можно большее число жителей может реально и непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

Обратимся вновь к зарубежному опыту. Большой Лондон состоит из 32 районов и Лондонского Сити. Районные советы образуют основной элемент городского самоуправления. Город как поселение представляет собой, в сущности, совокупность самостоятельных районов. И такая организация возникла в ходе естественного исторического процесса: для создания и содержания инженерной инфраструктуры жители города в начале XVIII в. образовывали местные органы власти, собиравшие налоги, заключавшие подряды на строительство, ремонт и расширение инженерных сетей. Так постепенно, естественным путем возникло районное самоуправление в городских районах Лондона.

Впоследствии районы заключили договор об объединении в границах Большого Лондона и сформировали Совет Большого Лондона, основными задачами которого стали координация и согласование деятельности районных советов. В ходе реформы 1984−1985 гг. Совет Большого Лондона был распущен, а его полномочия распределены между районными советами.

Другой пример. Париж в ходе реформы 1982 г. был разделен на районы. В районах образуются районные советы, в которые избираются от 10 до 40 депутатов. В состав районного совета входят как муниципальные (т.е. депутаты городского Совета Парижа), так и районные советники (число последних должно превышать число муниципальных советников в два раза). Председательствует в совете мэр района, который должен одновременно быть членом совета Парижа (т.е. муниципальным советником). Париж как город наделен двойным статусом и представляет собой территориальный коллектив с особым статусом, обладающий компетенцией коммунальной и департаментской природы^[2].

Эти примеры, как представляется, убедительно свидетельствуют о том, что крупные города не могут управляться как обычные поселения — муниципальные образования. Их органы местного самоуправления должны быть в большей степени приближены к населению, и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления, становится демографический. Российская практика подтверждает такой вывод: города с населением свыше 100 тыс. человек практически всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть — этого требуют экономические принципы и принципы организации эффективного управления, что существенным образом влияет и на принципы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что городской округ должен включать в свой состав поселение, численность населения которого достигла как минимум 100 тыс. человек. Это поселение должно быть разделено на внутригородские районы, имеющие статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и т. д., то они должны решаться на уровне округа, который должен выступать в качестве административно-территориальной единицы, т. е. субъекта государственного управления.

Изложенное дает основание сделать вывод о том, что районы и городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.

• [1] Законы Свердловской области от 20.05.1997 № 32-з «О Восточном управленческом округе», от 23.06.1997 № 38-з «О Северном управленческом округе», от 22.07.1997 № 44-з «О западном управленческом округе», от 22.07.1997 № 45-з «О Горнозаводском управленческом округе», от 22.07.1997 № 46-з «О Южном управленческом округе» .
• [2] См. об этом: Основы муниципальной деятельности: учеб, пособие: в 3 кн. / Н. А. Вобленко, С. В. Вобленко, Т. М. Говоренкова и др. Обнинск, 1999. Кн. 2.