Государственное управление территориальной сбалансированностью на основе нормативно-правового механизма

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬЮ НА ОСНОВЕ НОРМАТИВНО — ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА

Галина Сульдина В сложившихся условиях глобальной экономической нестабильности одной из самых острых проблем является деформация социально-экономического развития территорий, которая при сильном своем проявлении препятствует стабильному развитию экономики страны и общества в целом. Комплекс основных мер, направленный на сокращение дифференциации в уровнях развития территорий, призван способствовать переходу к результативной модели реализации государственной политики, цель которой — построение эффективного и гибкого механизма управления социально-экономическим развитием для достижения территориальной сбалансированности.

Для построения эффективного механизма управления сбалансированным развитием территорий необходимо четко понимать суть сбалансированного развития и условий, при которых оно достигается.

Сбалансированное развитие территорий означает сокращение деформаций в уровне социально-экономического развития и обеспечение баланса между экономическим ростом и обеспечением равных возможностей для всех муниципалитетов и регионов вне зависимости от типов территориальных образований, географического положения, наличия природных ресурсов, масштаба экономики.

Обеспечение эффективного управления развитием территории и достижение экономического роста требует проведения всестороннего анализа и использования возможностей, определяющих динамику и потенциал социально-экономического развития территории. Решение задач такой сложности основывается на серьезном методическом обеспечении, разработке методов оптимизации стратегического и планового территориального развития и создании на этой основе системы оценки эффективности реализации программ.

Анализ отечественного и зарубежного опыта показывает, что в условиях рыночной экономики роль влияния государства и других властных структур на социально-экономическое развитие территорий значительна. Плановые и рыночные механизмы не противоречат, а взаимно дополняют друг друга. Необходимость государственного регулирования обусловлена сложностью протекающих социально-экономических и политических процессов, а также невозможностью решения возникающих проблем только лишь рыночными механизмами. Как писал Джон Кеннет Гелбрейт [1], целью вмешательства государства в экономические процессы является смягчение и стабилизация их последствий. Сбалансированное развитие территорий не является задачей рыночного регулирования, однако это обязательное условие эффективного комплексного развития государства. Одной из главных причин сложившихся территориальных диспропорций являются неэффективное государственное управление и несовершенство нормативно-правовой базы в сфере обеспечения сбалансированного развития. Государственное управление должно быть направлено на создание оптимальных условий, позволяющих обеспечить сбалансированное устойчивое развитие территорий. Главным механизмом в этом случае выступает разработка нормативно-правовой инфраструктуры (на федеральном, региональном и местном уровнях), определяющей направления стратегического планирования развития территорий.

Нормативно-правовой механизм управления сбалансированным развитием, в первую очередь, должен решать проблему обеспечения четкого разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными уровнями власти. В настоящее время процесс разграничения полномочий подходит к своему завершению. Федеральный закон № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [2], а также вступивший в полную силу Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] закрепляют за каждым уровнем власти свои полномочия.

Достаточно большой круг властных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы и инвестиционный климат в регионах, осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. К их деятельности относятся лицензирование установленных видов предпринимательской деятельности, большая часть всех осуществляемых на территориях контрольно-надзорных полномочий, предоставление государственных услуг в сфере образования, здравоохранения и других сферах, управление государственным имуществом и природными ресурсами, государственный учет недвижимого имущества, государственная регистрация прав на него, осуществление всех видов правоохранительной деятельности.

Указом Президента Российской Федерации от 2.07.2005 № 733 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации от 5.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [5] сформулирован механизм обеспечения согласованности действий исполнительной власти федерального и регионального уровня. Однако данный механизм не определяет соотношение полномочий между данными органами власти, что делает возможным постановку взаимопротиворечащих задач и ведет к размыванию ответственности.

Требуют последовательного решения проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этот инструмент должен и может сыграть важную роль, как в социально-экономическом развитии регионов, так и в политическом развитии страны, вовлечении граждан в управление делами государства.

Нерешенным вопросом остается и бюджетная обеспеченность полномочий, особенно на местном уровне. Чрезмерная концентрация доходных источников на федеральном уровне, увеличение доли «плавающих» налоговых доходов (налог на прибыль) в бюджетах субъектов Российской Федерации, практика предоставления налоговых льгот по местным и региональным налогам приводит к деформации финансовой основы региональных и местных бюджетов, а значит и к дифференциации уровня социально-экономического развития территорий Российской Федерации. Региональные и местные органы власти лишаются финансовых источников для выполнения возложенных на них функций.

Основным направлением развития нормативно-правового механизма по этому вопросу является законодательное перераспределение полномочий между властными структурами федеральных органов, субъектов РФ и муниципальных округов в соответствии с реально выполняемыми ими функциями.

Не менее важной задачей на сегодняшний день является создание правовых основ, регулирующих правоотношения субъектов управления сбалансированным развитием территории. Субъектами управления являются не только органы государственной и муниципальной власти, но также и представители местных сообществ — население, бизнес-структуры, общественные организации, которые напрямую влияют на формирование институциональной среды. На сегодняшний день в Российской Федерации не существует четкой схемы взаимодействия данных субъектов ни на федеральном, ни на региональном и местном уровнях. Требуется законодательно закрепить право негосударственных субъектов управления развитием территорий на полный доступ к информации о социально-экономическом развитии, на участие в формировании стратегических планов развития, на оценку деятельности органов региональной и муниципальной власти. Все это позволит обеспечить комплексный и многосторонний подход к управлению сбалансированным развитием территориальных образований.

Формирование благоприятного инвестиционного климата также становится приоритетным направлением развития нормативно-правового механизма. Принятые на федеральном уровне программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы должны стать шаблоном создания соответствующих документов на региональном и местном уровне. Инвестиционный климат формируется в первую очередь нормативно-правовыми условиями предпринимательской деятельности. Необходимо закрепить за региональными и местными органами власти возможность на формирование благоприятной среды для развития бизнеса и реализации инвестиционных, инновационных проектов (создание льготных условий ведения бизнеса, предоставление налоговых послаблений, заключение договоров с финансово-кредитными организациями на особые условия предоставления кредитных средств, развитие технопарков, бизнес-инкубаторов, адресное использование средств Инвестиционного фонда, использование механизма создания особых экономических зон).

К основным задачам нормативно-правового механизма управления территориальной сбалансированностью относится и разработка правовых основ осуществления территориального планирования. В настоящее время в субъектах Российской Федерации и многих крупных муниципальных образованиях разработаны долгосрочные Стратегии и среднесрочные Программы социально-экономического развития. На их территориях действует множество федеральных и региональных целевых программ. Но при этом прямая зависимость между темпами и качеством развития территории, с одной стороны, и наличием комплекса документов перспективного планирования — с другой, практически отсутствует. Из-за слабой взаимосвязанности и согласованности действующих стратегических и программно-целевых документов нередко принимаемые решения не соответствуют поставленным целям и задачам развития, распыляются средства и ресурсы, отсутствует контроль за реализацией программ. Следует подчеркнуть, что механизмы перевода стратегических замыслов в конкретные действия и результаты с учетом фактически имеющихся ресурсов, изменений внешних и внутренних значимых факторов только формируются. В этой связи необходимо законодательное закрепление единых требований к формированию и реализации стратегий и планов, разработка шаблона стратегического планирования для различных видов муниципальных образований и регионов, а также внедрение механизмов оценки достигнутых результатов, систематическая разработка прогнозно-плановых документов различной продолжительности, включая прогнозы социально-экономического развития субъектов РФ, а также федеральные и региональные целевые программы.

Недостаточно проработанным вопросом остается необходимость повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [6] представлен перечень показателей, на основании которых проводится эта оценка. Однако данные показатели и индикаторы отражают лишь базовые критерии развития территории и не позволяют оценить эффективность принимаемых управленческих решений. Необходима разработка единых методов и форм отчетности органов государственной власти и местного самоуправления, которая будет основана на сопоставлении заданных индикаторов и целевых значений стратегического и планового развития территории.

Решение поставленных задач позволит избежать слабой взаимосвязанности и несогласованности действующих стратегических и программно-целевых документов, неэффективного использования бюджетных средств, неконкретности и неизмеримости, а также отсутствия оперативного реагирования на изменения в экономике и социально-политической ситуации.

самоуправление территория инвестиционный климат.

• 1. Джон Кеннет Гэлбрейт. Экономические теории и цели общества. М., 1976.
• 2. Федеральный закон № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 51. Ст. 6286.
• 3. Указ Президента РФ от 2.07.2005 № 733 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // http://graph.document.kremlin.ru.
• 4. Постановление Правительства РФ от 5.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. № 3954 17 декабря. 2005.
• 5. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // http://document.kremlin.ru.