Ответственность представительного органа муниципального образования

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• • правовые основы ответственности представительного органа муниципального образования;
• • понятие, основания, процедуру привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования;

уметь

• • выявлять правовые позиции судов конституционной и общей юрисдикции по вопросам ответственности представительного органа муниципального образования;
• • устанавливать системные связи между правовыми источниками, регулирующими ответственность представительного органа муниципального образования;
• • правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
• • применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с ответственностью представительного органа муниципального образования;
• • давать квалифицированные юридические заключения по вопросам ответственности представительного органа муниципального образования;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Представительные органы местного самоуправления действуют в единой правовой системе государства. Но это особые органы власти, тесно связанные с населением, которое их образует и которому они служат, решая вопросы местного значения. Вместе с тем самостоятельность и независимость органов местного самоуправления не означает невозможность применения к ним мер государственного принуждения за незаконные действия и решения.

Зарубежный опыт

В законодательстве многих стран предусматривается досрочное прекращение полномочий выборного представительного органа муниципальной власти в форме роспуска.

В Польше в случае неоднократного нарушения советом общины (гмины) Конституции и законов Сейм по предложению Председателя Совета министров может распустить совет общины (гмины)^[1].

В Венгрии Государственное собрание по предложению Правительства — представленному после запроса мнения Конституционного суда — распускает тот местный представительный орган, деятельность которого противоречит Конституции^[2]. Законодательство Японии предусматривает роспуск муниципального собрания не государственными органами, а гражданами. «Не менее 1/3 избирателей может войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске муниципального собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на голосование. Если требование одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, муниципальное собрание распускается… Вопрос о роспуске может быть решен только по истечении одного года с момента начала деятельности собрания»^[3]. Статистика свидетельствует, что в 1947—1983 гг. местные жители в Японии 389 раз использовали свое право требовать роспуска муниципальных собраний^[4], что, безусловно, свидетельствует о реальной обратной связи между населением и властями.

В советской России роспуск выборных представительных органов не получил такого широкого распространения, как отзыв депутатов указанных органов. В 20−30-е гг. XX в. отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских советов. В данном случае речь идет не об отзыве отдельных депутатов, а о досрочном прекращении полномочий органов в целом, т. е. о роспуске.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР» в ст. 95 закрепил основания роспуска местных Советов. Право досрочно прекратить полномочия местных Советов по закону принадлежало Верховному Совету РСФСР, Верховным Советам республик в составе РСФСР, а также избирателям.

Согласно п. 1 ст. 95 выше названного Закона Верховный Совет РСФСР или республики в ее составе на основании заключения Конституционного Суда РСФСР мог распустить местный Совет в случае неоднократного нарушения им законодательства. Как отмечал М. А. Краснов, «в самой норме о роспуске речь следовало бы вести не о неоднократном нарушении, а о неоднократной отмене незаконных решений. Это должно предотвратить спонтанность досрочного роспуска, ибо будет говорить о том, что контролирующий орган не раз реагировал на незаконные решения местного Совета и что последний знает об этой реакции»^[5].

Полномочия местного Совета также могли быть прекращены досрочно, если в результате местного референдума более половины избирателей, включенных в списки избирателей, проголосует за досрочное прекращение полномочий Совета.

Итак, роспуск выборного представительного органа местной власти может рассматриваться, во-первых, как досрочное прекращение полномочий по воле субъектов государственной власти (Польша, Венгрия и др.); во-вторых, как прекращение полномочий на основании публично-властного решения, принятого гражданами (Япония); в-третьих, как-то, так и другое (РСФСР).

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, что, по словам С. Г. Соловьева, «обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами со стороны органов субъектов Российской Федерации. Однако так как функционирование выборных органов местного самоуправления, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, невозможно без наличия механизмов его ответственности, то законодателем были предложены иные их модификации»^[6].

В ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается ответственность представительных органов муниципальных образований в форме роспуска.

Роспуск представляет собой меру юридической ответственности, содержанием которой является досрочное прекращение законом субъекта РФ полномочий представительного органа муниципального образования.

Основанием для роспуска является неисполнение представительным органом муниципального образования решения суда, направленного на отмену нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, нормы которого противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования либо вступление в силу решения суда, установившего факт непроведения избранным в правомочном составе представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев.

Объектом выступают общественные отношения, регулируемые и охраняемые нормами муниципального права, а именно, нормами, закрепленными в п. 4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ: «Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации» и в п. 1 ст. 35 указанного закона: «Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца» .

В качестве объективной стороны выступают решения, действия (бездействие) представительного органа муниципального образования, в результате которых наносится ущерб охраняемым законом общественным отношениям или возникает реальная угроза причинения такого вреда.

Объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ, состоит из двух элементов:

• • принятие представительным органом муниципального образования нормативного правового акта, противоречащего нормативным правовым актам с большей юридической силой;
• • непринятие представительным органом муниципального образования в течение трех месяцев либо в течение иного предусмотренного решением суда срока мер по исполнению решения суда, в том числе по отмене соответствующего нормативного правового акта.

Объективная сторона состава, предусмотренного ч. 2.1 и 2.2 ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ, выражается в том, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (бездействовал).

Анализ судебной практики по вопросу о роспуске представительных органов муниципальных образований позволяет увидеть смешение норм ч. 2.1 и 2.2 ст. 73 с п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Как пишет Е. С. Шугрина, «имеются примеры, когда заявители обращаются в суд, неправильно формулируя требования. Например, вместо того чтобы просить суд признать неправомочным состав представительного органа, просят распустить представительный орган или наоборот»^[7].

Нормы ч. 16 ст. 35 и нормы ч. 2.1 и 2.2 ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ имеют разную природу. В первом случае не регулируются отношения юридической ответственности, а закрепляется процедура досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в связи с существенным изменением объективных условий, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Во втором случае определена объективная сторона состава правонарушения.

Пример

Смешение норм произошло по делу о роспуске Совета депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск» Ульяновской области. Заявитель обратился в суд с требованием признать состав Совета депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск» неправомочным. Ульяновский областной суд в своем решении от 9 апреля 2008 г. признал состав депутатов неправомочным, мотивируя следующим: «…на заседания являлись восемь-девять депутатов, вместо необходимого для кворума количества — десять. Шесть из выбранных депутатов не являлись на заседания постоянно… Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии волеизъявления шести депутатов на осуществление депутатской деятельности и фактическое прекращение этой деятельности после избрания. Учитывая изложенное, а также раскол в депутатском корпусе, в результате которого одна часть депутатов не признает другую часть депутатов, состав Совета депутатов второго созыва, состоящий фактически из девяти депутатов, проявляющих свое волеизъявление на осуществление депутатской деятельности, не может являться правомочным…». Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. по делу № 80-Г08−9 решение Ульяновского суда оставлено без изменений. Таким образом, высшая судебная инстанция также констатировала неправомочность состава депутатов, а не их бездействие, являющееся основанием для роспуска представительного органа муниципального образования.

В целях установления факта непроведения Советом депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск» второго созыва правомочного заседания в течение трех месяцев подряд прокурор Ульяновского района обратился с соответствующим заявлением в Ульяновский районный суд, где данный факт и был установлен. 11 июля 2008 г. на внеочередном заседании Законодательного Собрания Ульяновской области был принят Закон «О роспуске Совета депутатов муниципального образования «Город Новоульяновск». Противостояние сторон ни к чему хорошему не привело: в течение длительного времени не было возможности провести правомочные заседания и принимать нормативные акты, необходимые для жизнеобеспечения населения муниципального образования. Следует отметить, что, несмотря на признание судом муниципального совета неправомочным, в законе о его роспуске указано, что роспуск осуществляется на основании ч. 2.1 ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ.

Субъектом правонарушения является представительный орган муниципального образования, представляющий собой не просто совокупность индивидуальных субъектов (депутатов), а определенным образом внутренне организованный коллектив, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Субъективная сторона правонарушения отражает внутреннюю сторону противоправного деяния. Привлечение к юридической ответственности возможно только в том случае, если деяние совершено виновно. Как указывает Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 25 января 2001 г. № 1-П, наличие вины — общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. непосредственно закреплено. Субъективная сторона правонарушения в форме роспуска не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему правомерному поведению и его последствиям. Здесь уместно обратиться к нормам КоАП РФ, где в ст. 2.1 определяется вина юридического лица: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Вина представительного органа муниципального образования должна определяться аналогично: если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрен роспуск, но данным органом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пример

Представительный орган Пионерского городского округа Калининградской области был распущен за неисполнение решения суда по отмене муниципального правового акта, принятого предыдущим составом депутатов. В соответствии с решением Светлогорского городского суда Калининградской области от 12 апреля 2006 г. Пионерский городской Совет депутатов был обязан привести в соответствие с действующим законодательством Положение о порядке предоставления в аренду нежилых зданий, являющихся муниципальным имуществом г. Пионерский, которое было принято 25 апреля 2002 г. предыдущим составом городского Совета депутатов. Неисполнением решения суда представительный орган муниципального образования допустил дальнейшее нарушение прав физических и юридических лиц в сфере арендных отношений и стал публичным «примером» нарушения принципа законности. Совершенно обоснованно Калининградский областной суд и Верховный Суд РФ в своих решениях по делу об оспаривании Закона Калининградской области «О роспуске представительного органа муниципального образования „Пионерский городской округ“» отказали признать данный закон недействующим. Суд подтвердил то обстоятельство, что вопрос о том, какой именно состав представительного органа принял незаконное решение — неважен. Имеется объективно существующий факт — наличие противоречащего законодательству муниципального правового акта представительного органа муниципального образования и непринятие мер по приведению данного муниципального правового акта в соответствие с законодательством, хотя возможность внести изменения в Положение о порядке предоставления в аренду нежилых зданий, являющихся муниципальным имуществом г. Пионерский, у нового состава представительного органа бьиа. (Определение Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. по делу № 71-Г07−23.).

Процедура роспуска представительного органа муниципального образования зависит от оснований и может быть представлена следующим образом (табл. 11.1).

Таблица 11.1. Процедура роспуска представительного органа в зависимости от основания согласно Федеральному закону № 131-ФЗ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Механизм привлечения к ответственности представительных органов муниципальных образований в форме роспуска получил достаточно широкую практику применения.

Как известно, органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны согласно п. 8 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями данного Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные акты органов местного самоуправления. Однако представительным органом — Елецким городским Советом депутатов Липецкой области — до установленного Законом срока это сделано не было.

В связи с этим прокурор города Ельца в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании противоречащим Федеральному закону № 131-ФЗ и ряду законодательных актов Липецкой области положений устава города Ельца и просил обязать Елецкий городской Совет депутатов привести в соответствие с требованиями указанных законов устав города Ельца.

Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. данные противоречия были установлены, а ряд положений устава города Ельца признаны недействующими. Одновременно судом был установлен месячный срок для приведения устава города в соответствие с законодательством с момента вступления в силу решения суда.

Решение суда Елецким городским Советом депутатов исполнено не было. Данный факт установлен решением того же суда от 21 марта 2006 г.

С момента избрания Елецкого городского Совета (29 мая 2005 г.) данный представительный орган фактически даже не приступал к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов. В результате такого бездействия имело место массовое нарушение прав населения целого муниципального образования на осуществление местного самоуправления через сформированный им орган. Факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города также был установлен решением Елецкого городского суда от 28 февраля 2006 г.

На основании судебных решений глава администрации Липецкой области внес в Липецкий областной Совет депутатов проект Закона области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области — Елецкого городского Совета депутатов». 18 апреля 2006 г. Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области — Елецкого городского Совета депутатов»^[8], согласно которому были досрочно прекращены полномочия представительного органа муниципального образования — Елецкого городского Совета депутатов в форме роспуска.

Вышеназванный Закон Липецкой области был оспорен в судебном порядке. Но и Липецкий областной суд, и Верховный Суд РФ^[9] обоснованно указали, что оспариваемый Закон был издан в пределах компетенции Липецкого областного Совета депутатов, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права и законные интересы населения г. Ельца. Примененная мера ответственности — роспуск Елецкого городского Совета депутатов — соразмерна и адекватна тем негативным последствиям, которые наступили для населения г. Ельца в результате бездействия представительного органа.

Роспуск Елецкого городского Совета депутатов Липецкой области стал первым, но далеко не единственным примером применения к представительному органу муниципального образования такой меры ответственности, как роспуск: 15 ноября 2006 г. Законом Республики Карелия распущен Петрозаводский городской Совет^[10], 5 марта 2007 г. Законом Республики Бурятия распущен районный Совет депутатов муниципального образования «Муйский район»^[11].

Аналогичная ситуация сложилась в г. Твери, где депутаты городской Думы должны были привести устав города в соответствие с федеральным законодательством, но так этого и не сделали. Представления с требованием внести поправки в основной муниципальный нормативный правовой акт прокуратура направляла в Думу не раз, после чего прокуратуре пришлось обращаться в суд. Роспуск стал следствием неисполнения Тверской городской Думой решения Центрального районного суда г. Твери от 1 ноября 2011 г., которое обязывало городской представительный орган привести устав города в соответствие с федеральным законодательством.

6 июня 2012 г. Центральный районный суд г. Твери установил факт неисполнения своего судебного решения. По истечении времени, отведенного на обжалование, проект закона о роспуске был внесен губернатором в Законодательное Собрание, где был принят сразу в двух чтениях^[12].

Анализ практики выявил, что право населения на осуществление местного самоуправления может быть нарушено не только непринятием мер представительным органом муниципального образования по отмене противоречащего законодательству муниципального нормативного правового акта, но и бойкотированием депутатами основной организационной формы работы представительного органа путем неучастия в заседаниях, что приводит к невозможности принятия решений представительным органом из-за отсутствия кворума.

Мнения ученых

С. Д. Князев одним из первых предложил закрепить в качестве самостоятельного основания роспуска представительного органа муниципального образования длительное уклонение депутатов (или их части) от проведения заседаний^[13].

В августе 2008 г. в городском суде г. Новошахтинска Ростовской области проходило слушание по обвинению, которое выдвинул прокурор в адрес городской Думы. В заявлении прокурора отмечалось, что представительный орган муниципального образования не проводит заседания, на которых должны решаться вопросы, отнесенные законодательством к исключительной компетенции городской Думы, в частности, это ряд бюджетных вопросов, план социального развития города, освоение денежных средств, выделенных на отселение новошахтинцев из ветхого жилья и др. За первое полугодие 2008 г. заседания Новошахтинской городской Думы проводились только однажды — в феврале. На остальные заседания из 25 депутатов приходили 14−15, а для принятия решения должно быть хотя бы 17 голосов. Данные факты нашли свое подтверждение в судебном заседании.

• 2 сентября 2008 г. депутаты Законодательного собрания Ростовской области приняли Закон «О роспуске представительного органа города Новошахтинска — Новошахтинской городской Думы»^[14]. Таким образом, незаконное бездействие представительного органа муниципального образования не осталось безнаказанным, а право граждан на осуществление местного самоуправления через сформированные ими органы, гарантированное Европейской Хартией местного самоуправления^[15], восстановлено.
• 24 июля 2012 г. Законодательное Собрание Камчатского края приняло Закон «О роспуске представительного органа сельского поселения «село Ильпырское» — Совета депутатов сельского поселения «село Ильпырское»^[16] на основании решения Карагинского районного суда о фактическом бездействии Совета депутатов, который в течение трех месяцев не собирался для проведения сессии, являющейся основной формой деятельности депутатов.

В Ленинградской области за период 2011—2012 гг. за бездействие было распущено четыре совета депутатов (в Тельмановском, Болынеижорском, Агалатовском и Кузьмоловском поселениях)^[17]. Соответствующими судами было установлено, что местные органы народного представительства не собирались на правомочные заседания в течение трех месяцев подряд. Соответственно в муниципалитетах в этот период не было принято ни одного решения по проблемам поселений, что нарушает права и интересы жителей муниципального образования.

Нормы Федерального закона № 131-ФЗ о роспуске представительных органов муниципальных образований не посягают на самостоятельность местного самоуправления, провозглашенную Конституцией РФ. Лишь в той стране, где органы власти всех уровней подают пример безусловного исполнения конституции и законов, действуют строго в рамках правового поля, исключается возможность нарушения с их стороны прав и свобод человека и гражданина. В случаях своего бездействия органы народного представительства не выполняют свои главные функции — представление интересов населения и формирование по его воле правовой основы для деятельности муниципалитета. В связи с этим российское законодательство, как и зарубежное, предусматривают механизмы ответственности представительных органов муниципальных образований.

• [1] Избранные конституции зарубежных стран: учеб, пособие / отв. ред. Б. А. Страшун., 2011. С. 376.
• [2] Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. С. 540.
• [3] Иностранное конституционное право / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристъ, 1996. С. 279.
• [4] Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления / Знакомьтесь — Япония. 1995. № 11. С. 35.
• [5] Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 48.
• [6] Соловьев С. Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5.
• [7] Шугрина Е. С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 57.
• [8] Закон Липецкой области от 18 апреля 2006 г. № 228−03 «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области — Елецкого городского Совета депутатов» .
• [9] Определение коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу о признании Закона Липецкой области от 18 апреля 2006 г. № 228−03 «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области — Елецкого городского Совета депутатов» противоречащим ст. 83 гл. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
• [10] Закон Республики Карелия от 15 ноября 2006 г. № 1022-ЗРК «О роспуске Петрозаводского городского Совета» .
• [11] Закон Республики Бурятия от 5 марта 2007 г. № 2176-Ш «О роспуске представительного органа муниципального образования „Муйский район“ — районного Совета депутатов муниципального образования „Муйский район“» .
• [12] URL: zsto.ru.
• [13] См.: Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 83.
• [14] Донские законодатели решили распустить Новошахтинскую Думу // URL: dontr.ru/Environ/WebObjects.
• [15] Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // С3 РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
• [16] URL: http: // zaksobr.kamchatka.ru.
• [17] Закон Ленинградской области от 6 июля 2011 г. «О роспуске Совета депутатов муниципального образования Агалатовское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области»; Закон Ленинградской области от 22 сентября 2010 г. «О роспуске Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области»; Закон Ленинградской области от 20 июня 2012 г. «О роспуске Совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области»; Закон Ленинградской области от 25 января 2012 г. «О роспуске Совета депутатов муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» // URL: lenoblzaks.ru/static/single/-rus-common-kodeks-/main.